Ratspräsidentschaft Italiens: Stabilitätspakt nicht weiter aufweichen

Italien will während seiner sechsmonatigen EU-Ratspräsidentschaft eine erneute Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts anstoßen. Dies wird auch Thema auf dem Europäischen Rat Ende dieser Woche sein. Der Umfang der Reform ist noch unklar – absehbar ist jedoch, dass eine Aufweichung des gerade erst überarbeiteten fiskalischen Regelwerks auf dem Plan steht. Eine Analyse von Nicolaus Heinen (DB Research).

In wenigen Tagen beginnt die italienische EU-Ratspräsidentschaft. In den kommenden sechs Monaten muss Italien als vorsitzendes Land im EU-Ministerrat eine Doppelrolle als Agenda-Setter und Moderator zwischen den EU-Mitgliedstaaten, Kommission und Parlament erfüllen. Zwar dürften sich die gesetzgeberische Tätigkeit Brüssels in den ersten Monaten der neuen Legislatur in Grenzen halten. Italien dürfte gleichwohl eine umso größere Rolle in ersten Sondierungen zu wichtigen Dossiers zukommen.

Mit Blick auf die Wirtschaftspolitik hat Italien vor kurzem seine Prioritäten genannt: Das Land möchte (1) Fortschritte in der gemeinsamen Energiepolitik erzielen, (2) die Verhandlungen über das Transatlantische Freihandelsabkommen TTIP voranbringen und (3) die wirtschaftliche Erholung stützen und damit Arbeitsplätze sichern. Insbesondere die Finanzierung des letzten Punkts war in den letzten Tagen Thema der öffentlichen Debatte, da zahlreiche Länder der Euro-Peripherie vor einem Problem der Ungleichzeitigkeit stehen: Einerseits müssen sie einen Weg aus der Rezession finden, zugleich ihre Defizite beschränken und obendrein noch Strukturreformen durchführen, deren Wachstumseffekte bekanntlich lange Vorlaufzeiten benötigen. Auch wenn die Vorkrisenzeit nicht mit heute verglichen werden kann, wird als prominentes Beispiel oft Deutschland angeführt, das in den ersten Jahren seiner Agenda 2010 durchaus eine Verschlechterung im strukturellen Primärhaushalt zu verzeichnen hatte.

Für mehr Flexibilität in der Defizitplanung werden derzeit zwei Optionen diskutiert.

• Bereits vor wenigen Wochen äußerte der italienische Wirtschaftsminister Padoan den Wunsch, dass Ländern zur „Vorfinanzierung“ von Reformen zusätzlicher fiskalischer Spielraum zugestanden werden sollte. Der SWP lässt dies im Falle von Reformen der Renten- und Gesundheitssysteme, aber auch der Arbeitsmärkte schon heute zu. Diese Ausnahmeklausel könnte noch ausgeweitet werden.
• Daneben gibt es Forderungen, sogenannte „produktive Investitionen“ der öffentlichen Hand von der Erfassung der Defizite auszuschließen. Premierminister Renzi nannte hierzu beispielhaft Investitionen in Schulen und den Ausbau von Breitbandnetzen.

Bereits heute erlaubt der Stabilitäts- und Wachstumspakt eine gewisse Toleranz bei der Berechnung öffentlicher Defizite. So können seit 2013 jene Ausgaben, die ein Staat zur Kofinanzierung von EU-Projekten über die Struktur- und Regionalfonds nutzt, aus der Defiziterfassung herausgerechnet werden. In ihrer haushaltspolitischen Dokumentation für das letzte Jahr (Europäisches Semester) haben sie diese Möglichkeit jedoch nicht eingefordert.

Politische Diskussionen verkürzen gerne, und nicht selten werden die jüngsten Forderungen nach einer flexibleren Auslegung des fiskalpolitischen Regelwerks im Eifer des Gefechts mit der Annahme verwechselt, dass Wachstum mit höheren Defiziten vorfinanziert werden könnte. Und in der Tat besteht das Risiko, dass jede weitere Lockerung des Stabilitätspakts in der Tagespolitik als Signal verstanden werden könnte, das ein weiterer fiskalischer Stimulus ein guter Ersatz für Strukturreformen sein könnte. Hier würde eine stärkere Differenzierung der Debatte gut tun: Defizittoleranz entlang des Konjunkturzyklus kann eine Erhöhung des Trendwachstums durch Strukturreformen nicht ersetzen.

Für Italien spielen bei diesem Vorstoß auch innenpolitische Motive eine Rolle. Das Land hat im letzten Jahr sein Defizitverfahren verlassen. Zwar lassen die aktuellen Defizitprognosen der Kommission für Italien derzeit vermuten, dass der Sicherheitsabstand zur Neuverschuldungsobergrenze von 3% (BIP) gehalten werden kann. Richtig ist aber auch, dass sich dieser Abstand einengen könnte, wenn sich die Wachstumsprognosen nicht erfüllen oder die expansive Fiskalpolitik stärker auf die Defizitentwicklung durchschlägt. Jede Möglichkeit einer neuen Interpretation des fiskalischen Regelwerks dürfte daher der italienischen Regierung gelegen kommen.

Auf europäischer Ebene dürfte das Ansinnen Italiens auf Zuspruch verschiedener anderer Mitgliedsländer stoßen – zumal sich unabhängig von jüngsten Vorstößen ohnehin schon eine Arbeitsgruppe im Europäischen Rat mit der Frage befasst, wie man den SWP weiter flexibilisieren kann. Selbst Vertreter des Auswärtigen Amts und des Wirtschaftsministeriums in Berlin zeigen eine gewisse Bereitschaft für mehr Flexibilität in der Handhabung des Regelwerks – wie die endgültige deutsche Position zu konkreten Änderungen aussehen wird, ist allerdings offen. Die rechtlichen Voraussetzungen für eine weitere Abschwächung des SWP dürften einfach zu erfüllen sein. Die Details zu den jeweiligen beobachteten Indikatoren legt eine „Stellungnahme“ (Opinion) fest. Dieser Code of Conduct kann im Ministerrat mit einer qualifizierten Mehrheit geändert werden – das sind 55 Prozent aller Länderstimmen, die mindestens 65 Prozent der Bevölkerung repräsentieren.

Die politische Einigkeit sollte indes nicht als Indiz dafür genommen werden, dass die Initiative für eine weitere Änderung des haushaltspolitischen Regelwerks zielführend wäre. Vier Punkte lassen Zweifel aufkommen.

• Mit Blick auf vorfinanzierte öffentliche Investitionen ist zunächst offen, ob diese tatsächlich immer eine solide Grundlage für langfristiges Wachstum schaffen können. Getrost bezweifelt werden kann dies in solchen Ländern, die Strukturreformen noch nicht hinreichend vorangetrieben haben. In einem ungünstigen wirtschaftspolitischen Umfeld wird sich der Privatsektor weiterhin zurückhalten, und die beabsichtigten Zweit- und Drittrundeneffekte können sich nicht entfalten.
• Weiterhin ist auch bei einer Lockerung des Pakts nach dem Prinzip „Defizittoleranz gegen Reformen“ fraglich, ob eine durch extrinsische Anreize veranlasste nationale Reformagenda langfristig trägt. Der Druck von Interessensgruppen und den neuerlich so gestärkten populistischen Kräften dürfte anhalten und könnte zu einer nachträglichen Verwässerung des Reformkurses führen. Dies gilt allzumal in Anbetracht der zuvor geschilderten Ungleichzeitigkeiten: Da Strukturreformen immer eine Wirkungsverzögerung haben, könnte sich die Politik einzelner Länder versucht sehen, mit vage formulierten Reformplänen auf eine immer stärkere Toleranz seitens der Kommission zu drängen, die wiederum gegen derartiges haushaltspolitisches Fehlverhalten nur stumpfe Waffen hätte.
• Unabhängig davon gilt: Selbst wenn sich die künftigen Ausnahmeregelungen nur auf angeblich wachstumsfördernde Investitionen beschränken sollten, würde dadurch mittelbar der Spardruck auch in anderen Haushaltsbereichen sinken. Ohnehin hat dieser durch die Niedrigzinsphase bereits nachgelassen: Die Schuldenstände steigen weiter an, und das nicht nur auf Grund magerer Wachstumsaussichten, wie oft behauptet.
• Nicht zuletzt weckt jeder erneute Richtungswechsel in der fiskalischen Koordinierung neue Begehrlichkeiten. Bereits im Mai des letzten Jahres forderte der damalige Premierminister Letta, dass man von der öffentlichen Defiziterfassung sämtliche öffentlichen Investitionen ausklammern solle – und nicht nur jene, die man als wachstumsförderlich erachtet. Dies wäre der nächste Meilenstein für jene, die im Regelwerk des Stabilitätspakts seit jeher eine unwillkommene Beschränkung ihrer Ausgabenpolitik sehen.

Jede Änderung des haushaltspolitischen Regelwerks, die im Lichte offensichtlicher Verfehlungen der Konsolidierungspolitik erfolgt, kostet Glaubwürdigkeit. Sie ist kontraproduktiv, wenn Erwartungen und Zukunftsvertrauen unter Konsumenten und Investoren fundamental und nachhaltig gebessert werden sollen. In Zeiten historisch niedriger Zinsen hängt das Investitionsklima nämlich weniger am Gelde als an guten wirtschafts- und ordnungspolitischen Rahmenbedingungen. An diesen muss – auch mit Blick auf die langfristige internationale Wettbewerbsfähigkeit des Standorts Europa – in den kommenden Jahren auf nationaler und europäischer Ebene verstärkt gearbeitet werden.

Der Autor

Dr. Nicolaus Heinen ist Analyst für europäische Wirtschaftspolitik bei der Deutschen Bank in Frankfurt. Er analysiert und kommentiert aktuelle Entwicklungen in Europa in Publikationen, unter anderem auch in EURACTIV.de. Lehrbeauftragter für Europäische Geld- und Wirtschaftspolitik am Center for Macroeconomic Research der Universität Köln.