Nachhaltige Finanzen in der Stadt der Zukunft

Standpunkt von Busso Grabow und Stefan Schneider (Difu)Künftige Generationen werden in vielen Städten finanzielle Versäumnisse der Gegenwart ausbaden müssen. Die Finanzexperten Dr. Busso Grabow und Stefan Schneider vom Deutschen Institut für Urbanistik erklären, warum die Forderung „Schulden runter“ unter dem Blickwinkel der Nachhaltigkeit und einer sozialen, ökologischen und ökonomischen Rendite oft nur die zweitbeste Lösung ist.

Zu den Autoren

Dr. Busso Grabow ist Prokurist sowie Leiter des Arbeitsbereichs Wirtschaft und Finanzen im Deutschen Institut für Urbanistik (Difu). Dipl.-Kfm. (FH) Stefan Schneider ist wissenschaftlicher Mitarbeiter und Projektleiter im Difu.

Hinweis: Der Text erschien zunächst im EURACTIV.de-YellowPaper "Stadt der Zukunft" (Dezember 2011), das Analysen, Standpunkte und Interviews zur europäischen Stadtentwicklung versammelt.
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Die aktuelle Diskussion um die Finanzkrisen und Insolvenzfähigkeit von Nationalstaaten wie auch von Kommunen zeigt, dass eine nachhaltige finanzielle Entwicklung der öffentlichen Hand zu lange außerhalb des Blickfelds lag. Wenn außer Acht gerät, dass zukünftige Generationen die finanziellen Versäumnisse der Gegenwart ausbaden müssen, dann ist die stabile Entwicklungsfähigkeit von Ländern, Städten und Gemeinden gefährdet. Die Zukunft der kommunalen Daseinsvorsorge hängt entscheidend davon ab, ob sie noch finanzierbar ist. "Das Hauptproblem ist, dass selbst reiche Kommunen lange Zeit auf Kosten der Zukunft gelebt haben. Wir wissen, dass wir uns das nicht mehr leisten können", formuliert Boris Palmer, Oberbürgermeister von Tübingen.

Zur Situation der Kommunalfinanzen

Nimmt man nur die Kernhaushalte der Kommunen zum Maßstab, sind viele Gemeinden heute finanziell kaum noch leistungsfähig. Auch wenn die Kommunen im Vergleich zu Bund und Ländern mit 75 Milliarden Euro (ohne Kassenkredite) absolut gesehen eine relativ geringe Verschuldung aufweisen, können sie ihren Gemeinwohlauftrag zukünftig immer weniger wahrnehmen. Für 2010 betrug das kommunale Finanzierungsdefizit 7,7 Milliarden Euro und übersteigt damit das Defizit 2009 nochmals um 0,5 Milliarden Euro. Es ist festzustellen, dass die Schere zwischen finanzstarken und finanzschwachen Kommunen immer weiter aufgeht.

Dass die kommunalen Haushalte auch schon in den letzten 30 Jahren – abgesehen von wenigen konjunkturellen Boomjahren – mit Defiziten abschließen mussten, ist ein Zeichen für die strukturelle Unterfinanzierung der Kommunen. Auch Bund und Länder müssen ihre Haushalte konsolidieren. Sie haben aber in den letzten Jahren erkennen lassen, dass sie zumindest in Ansätzen bereit sind, die strukturelle Problemlage der Kommunen anzuerkennen. Ein Zeichen sind die eingeführten Konnexitätsregeln und Entschuldungsprogramme in einzelnen Ländern. Außerdem will der Bund zukünftig die Kosten der Grundsicherung im Alter übernehmen – eines der wenigen konkreten Ergebnisse der Gemeindefinanzreform. Diese positiven Zeichen lassen im Zusammenhang mit dem konjunkturellen Aufschwung hoffen, dass die Kommunen in den nächsten Jahren finanziell wieder etwas besser dastehen. Allerdings könnte dieser Hoffnungsschimmer vor dem Hintergrund weiterer finanzieller Einbußen für die Kommunen durch das Wirksamwerden der Schuldenbremse (mit der Folge des Rückgangs der Mittel für den kommunalen Finanzausgleich) und – in den neuen Ländern – das Auslaufen der Mittel aus dem Solidarpakt II, die Reduzierung der Mittel aus Förderprogrammen und höhere Ausgaben durch den demografischen Wandel schnell wieder verblassen.

Kommunale Unternehmen als Träger öffentlicher Aufgaben

Für einen vollständigen Blick auf die kommunalen Finanzen sind nicht nur die Kernhaushalte von Städten, Gemeinden und Gemeindeverbänden relevant. Wenn es um die Sicherstellung der Aufgaben der Daseinsvorsorge und um die Gesundung der kommunalen Finanzen geht, dann müssen die kommunalen Unternehmen mit ihrer Finanz- und Vermögenslage unbedingt mitbetrachtet werden. Kommunale Unternehmen und Zweckverbände hatten 2005 im Durchschnitt der deutschen Flächenländer einen Anteil am "Konzern Kommune" von 50 Prozent bei den Personalkosten bzw. 54 Prozent bei den Investitionen. In nahezu allen Kommunen sind die Versorgung mit Strom, Gas, Fernwärme und Wasser, der Finanzsektor mit den Sparkassen, die Bereitstellung des Öffentlichen Personen Nahverkehrs (ÖPNV), die Verwertung von Abfall sowie der Gesundheitsbereich mit den Krankenhäusern ausgelagert.

Unter dem Stichwort der "Rekommunalisierung" wird in der öffentlichen Diskussion wieder der Blick darauf gelenkt, dass kommunale Unternehmen unter Anwendung moderner Managementprinzipien zur Haushaltsentlastung beitragen können – und dies in doppelter Hinsicht. Einerseits könnten die Aufgaben kostengünstiger als bei der Aufgabenübertragung an Private wahrgenommen werden, was eine Senkung der Gebühren für die Einwohner möglich macht. Andererseits, so ein oft genanntes Argument, würden die kommunalen Unternehmen in vielen Fällen durch bessere Arbeitsbedingungen für die Beschäftigten und mit der Sicherung von Arbeitsplätzen in der Region einen Beitrag zum Gemeinwohl leisten. Dabei muss deutlich gesagt werden, dass eine unkritische Rekommunalisierung genauso wenig den Königsweg darstellt wie eine weitgehende Privatisierung kommunaler Aufgaben. Ziel muss eine adäquate und gut begründete Aufgabenteilung sein, bei der neben der wirtschaftlichen Aufgabenerledigung die Sozial- und Umweltrendite der Leistungen der kommunalen Unternehmen wie der Privaten mit ins Kalkül gezogen wird.

Nachhaltige Gesundung der Kommunalfinanzen

Die Kommunen können und müssen mit ihren Unternehmen selbst ihren Beitrag zu ausgeglichenen, generationengerechten Haushalten leisten, indem sie etwa Wirkungsanalysen und Aufgabenkritik durchführen, ihre Auf- und Ausgaben langfristig planen, für größere Kostentransparenz sorgen und auch die indirekten Effekte von gemeinwohlorientierten Leistungen etwa der Beteiligungsunternehmen einer monetären Bewertung unterziehen. Es gilt, gleichermaßen die Einnahmen- und Ausgabenseite zu betrachten und Spielräume dabei auszuloten. Dafür gibt es eine Vielzahl von tauglichen Vorschlägen aus Expertenkreisen. Diese reichen von der Flexibilisierung von Standards über die Stärkung der Vor-Ort-Politik bis zur Reform des Einnahmesystems mit kostendeckenden Gebühren und fühlbareren Gemeindesteuern. In der politischen Diskussion finden viele dieser Ansätze bisher jedoch nicht ausreichend Gewicht.

Steuersparmodelle wie das in Verruf geratene Cross-Border-Leasing oder der Handel mit Finanzderivaten sind heute und in Zukunft zu Recht kein Thema mehr. Die sogenannten PPP-Projekte können in Einzelfällen Wirtschaftlichkeitsvorteile bringen. Sie werden jedoch auch in absehbarer Zukunft kaum mehr als fünf Prozent der öffentlichen Investitionen ausmachen und haben ihre Vorteile gegenüber einer optimierten rein öffentlichen Beschaffung noch nicht durchgängig beweisen können. Einzelnen erfolgreichen Projekten stehen mindestens ebenso viele gegenüber, die bei einer ganzheitlichen fiskalischen Betrachtungsweise den Erwartungen nicht oder nur teilweise gerecht werden konnten.

Um die strukturellen Defizite der Kommunalfinanzen zu beseitigen, sind Bund und Länder gefordert. Die Handlungsfelder wurden angesprochen: Finanzieller Ausgleich bei Aufgabenübertragungen (Konnexität), Entlastung von Sozialausgaben sowie Entschuldungsinitiativen unter der Bedingung verantwortungsvoller Haushaltsführung. Darüber hinaus würde eine auch von den Ländern unabhängige Haushaltsaufsicht die Einhaltung von sinnvollen Verschuldungsgrenzen befördern. Auch eine Grundsteuerreform könnte zur Stabilisierung der kommunalen Haushalte beitragen und zusätzlich einen sparsamen und nachhaltigen Umgang mit Flächen fördern.

Was in der öffentlichen Diskussion – selbst in Fachkreisen – über eine nachhaltige Gesundung der Kommunalfinanzen jedoch häufig vernachlässigt wird, ist die Berücksichtigung des kommunalen Sachvermögens und seiner Entwicklung. Erst mit der Einführung der doppischen Haushaltsführung kamen und kommen die Kommunen in die Lage, ihr Sachvermögen (Immobilien, Straßen, Einrichtungen) zu bewerten und auch den Wertverlust über die Abschreibungen zu beurteilen. Es wird vermutet, dass die Abschreibungen in den Kommunen in den letzten Jahren höher sind als die Investitionen – mit der Folge eines faktischen Vermögensverzehrs. Und dies bei einem kommunalen Investitionsrückstand, der im Jahr 2008 auf über 75 Milliarden Euro geschätzt wurde (Investitionsbedarfsstudie des Difu).

Kommunalfinanzen können nur nachhaltig gesunden, wenn die Entwicklung des Anlagevermögens im Konzern Stadt – also einschließlich des Vermögens der ausgelagerten Unternehmen – neben der reinen Kassenlage gleichberechtigt in den Blick genommen wird. Damit bekommt auch die Diskussion um die Schuldensituation der Kommunen eine neue Perspektive: Der Aufnahme von Investitionskrediten für notwendige Infrastrukturanpassungen steht ein Zuwachs an Sachvermögen gegenüber. Gleichzeitig führen intelligente Investitionen in eine effiziente Infrastruktur mittel- und langfristig zu deutliche Einsparungen. Bund (z. B. durch Förderprogramme, KfW, Standards) und Länder müssten dies mit entsprechenden Maßnahmen flankieren und den ordnungspolitischen Rahmen schaffen (bei den Ländern z.B. durch angepasste Vorgaben der Kommunalaufsicht). Die häufig gestellte Forderung "Schulden runter" ist unter dem Blickwinkel der Nachhaltigkeit und einer sozialen, ökologischen und ökonomischen Rendite oft nur die zweitbeste Lösung – nicht nur bei den Kernhaushalten der Kommunen, sondern im ganzen Konzern Stadt.

Weitere Informationen: www.difu.de