Euro-Land: Konzept der EU-Reformverträge hinterfragen

Standpunkt von Nicolaus Heinen (DB Research)EU-Ratspräsident Herman Van Rompuy hat beim Juni-Gipfel Einzelheiten zu bilateralen Reformverträgen als neue Form der wirtschaftspolitischen Koordinierung für die Eurozone vorgestellt. Der Fiskalvertrag zeigt jedoch: Reformen per Vertrag zu vereinbaren setzt voraus, dass die Reformagenda von der Gemeinschaft der Euroländer über den Tag hinaus gelebt wird.

Der Autor

Dr. Nicolaus Heinen ist Analyst für europäische Wirtschaftspolitik bei der Deutschen Bank in Frankfurt. Er analysiert und kommentiert aktuelle Entwicklungen in Europa, unter anderem für EURACTIV.de.
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Auf dem letzten Gipfel des Europäischen Rats vor der Sommerpause (27./28. Juni) blieb der veröffentlichte Zwischenbericht des Kabinetts von Ratspräsident Herman Van Rompuy zur Verbesserung der wirtschaftspolitischen Koordinierung in der Eurozone fast unbemerkt. Dieser Bericht zeichnet den Weg zu bilateralen Verträgen vor, die Euroländer mit europäischen Institutionen schließen sollen – in erster Linie mit der Europäischen Kommission. In diesen Verträgen sollen sich die Euroländer zu Reformen in jenen Bereichen verpflichten, die die Anpassungsfähigkeit ihrer Volkswirtschaften erhöhen und damit auch die Anfälligkeiten der Währungsunion reduzieren. Das gilt insbesondere für Reformen auf den Märkten für Arbeit, Güter und Dienstleistungen, aber auch im öffentlichen Sektor, den Steuer- und Ausbildungssystemen. Befürworter versprechen sich drei Vorteile:

•  Selbstbindung: Bilaterale Verträge sollen die nationale Identifikation der Länder mit ihrem Reformkurs stärken und Selbst- und Fremdverpflichtung nach innen und nach außen erhöhen.
•   Kohärenz: Verträge erlauben maßgeschneiderte und verbindliche Empfehlungen dort, wo Gruppendruck nicht wirkt bzw. die EU-Verträge der Kommission keine Koordinierungs- und Kontrollfunktion zuschreiben.
•   Kontrolle: Verträge erhöhen, sofern sie entsprechende Indikatoren definieren, die Leistungsmessbarkeit und verbessern die Überwachung.

Zusätzliche finanzielle Anreize zur Befolgung der Reformverträge sollen sogenannte Solidaritätsmechanismen setzen, mit denen beispielsweise subventionierte Kredite für die Durchführung von Reformen vergeben werden könnten. Das Dokument spricht die damit verbundene Gefahr von Ungleichzeitigkeiten und Moral Hazard zwar an. Die Ausführungen, wie die Anreizprobleme verhindert werden sollen, bleiben jedoch vage.

Auch wenn viele Einzelheiten noch nicht geklärt sind, stellt sich bereits heute die Frage, inwiefern solche vertraglichen Arrangements außerhalb der EU-Verträge tatsächlich Reformen bedingen können. Eine Orientierung bietet hierzu ein Blick auf den Fiskalvertrag – ein Vertragswerk zwischen 25 EU-Staaten (darunter allen Euroländer), das im letzten Jahr geschlossen wurde. Die rechtliche Verankerung ist zwar eine andere – der Fiskalvertrag ist ein multilateraler völkerrechtlicher Vertrag aller Euroländer, die Reformverträge sollen Verträge mit den europäischen Institutionen werden. Doch die faktische Wirkung im Hinblick auf Selbstbindung, Kohärenz und Kontrolle dürfte eine ähnliche sein.

Zwischenbilanz des Fiskalvertrags

Wie ist die Erfolgsbilanz des Fiskalvertrags? Unsere Tabelle (siehe unten) zeigt, dass bereits 14 der 17 Euroländer den Fiskalvertrag ratifiziert haben. Auf Grund einer Sonderklausel im Vertrag ist der Fiskalvertrag im Januar bereits in Kraft getreten, nachdem 12 Länder ihn ratifiziert haben. Die Chancen, dass die restlichen drei Länder nachziehen, stehen gut.

•    In Belgien hat das Parlament den Fiskalvertrag am 20. Juni mit 111 Stimmen (dagegen: 23) angenommen. Die Zustimmung einiger Regionen und Sprachgemeinschaften steht zwar noch aus, ist jedoch politischer Konsens, da bis auf die Grünen alle Parteien mit dem Fiskalpakt einverstanden sind.
•    Malta rechnet mit einer Ratifizierung des Fiskalvertrags noch vor der Sommerpause.
•    In den Niederlanden ist die Ratifikation in der ersten Kammer des Parlaments bereits abgeschlossen. Die zweite Kammer wird das Gesetz im Laufe dieses Jahres verabschieden.

Allerdings: Mit der Ratifizierung des Fiskalvertrags allein ist es nicht getan. Der Vertrag sieht auch vor, dass Haushaltskonsolidierung nicht nur vertraglich zugesichert, sondern auch auf nationaler Ebene implementiert wird. Um dies zu gewährleisten, sind nationale Schuldenbremsen ein zentrales Element des Fiskalvertrags. Es handelt sich hierbei um Haushaltsregeln, die Abweichungen in der Haushaltskonsolidierung regelgebunden korrigieren. Abweichungen ergeben sich dann, wenn Mitgliedstaaten nicht in der Lage sind, sich an die jährlichen Konsolidierungserfordernisse zu halten, die die Europäische Kommission ihnen vorgibt. Ein Blick auf unsere Tabelle zeigt, dass sieben Euroländer noch keine Schuldenbremse verabschiedet haben – vertraglich verpflichtet sind sie hierzu bis zum Jahresende.

Es ist den Vertragsstaaten freigestellt, ob sie den Korrekturmechanismus mit Verfassungsrang implementieren oder lediglich als einfaches Gesetz. Einzige Maßgabe ist, dass der Korrekturmechanismus nicht mit dem normalen Haushaltsgesetz außer Kraft gesetzt werden kann. Unsere Tabelle zeigt auch, dass die Schuldenbremse nur in sechs Ländern Verfassungsrang haben wird – und daher eine besondere Bindungswirkung haben wird. Einige Länder – etwa Belgien, Luxemburg oder Portugal – haben Gesetze implementiert, die nur mit einer 2/3-Mehrheit, d.h. einer verfassungsgebenden Mehrheit, geändert werden können.

Spannend wird es für Griechenland: Das Land hat dem Vernehmen nach derzeit noch keine konkreten Pläne, wie es die Schuldenbremse implementieren möchte. Dies könnte im Hinblick auf zukünftige Hilfen aus dem ESM problematisch werden: Wer nämlich künftig Hilfen aus dem ESM in Anspruch nehmen will, muss den Korrekturmechanismus spätestens bis 2014 in seine nationale Rechtsordnung umgesetzt haben. Dies gilt zwar nicht für bestehende Programme, dürfte jedoch spätestens dann problematisch werden, wenn Griechenland sein Programm wider Erwarten ändern oder erweitern sollte und bis dahin den Korrekturmechanismus nicht umgesetzt hat.

Die Tabelle zeigt, dass die Vertragsstaaten auf gutem Weg sind, die Schuldenbremsen umzusetzen. Dies ist allerdings nur ein Teil der Geschichte. Im März haben Ecofin und Europäischer Rat sich nämlich darauf geeinigt, dass die strukturellen Konsolidierungsmaßgaben, an denen sich die Korrekturmechanismen orientieren, aufgeweicht werden: Jene Mittel, die Mitgliedstaaten zur Kofinanzierung von europäischen Projekten aufbringen, sollen aus der jährlichen strukturellen Konsolidierungserfordernis herausgerechnet werden können. Das Beispiel des Fiskalvertrags zeigt daher, wie schnell der Geist von Verträgen angegriffen werden kann. Dies gilt selbst dann, wenn die Europäische Kommission als unabhängigste aller in Frage kommenden Institutionen der Vertragspartner wäre: Sie hat ihre Voten in der Vergangenheit schon oft in Vorwegnahme bestimmter Ratsentscheidungen der Mehrheitsmeinung der Euroländer angepasst.

Was wird der Geist der Reformverträge sein? Von kritischer Reflektion wird er voraussichtlich nicht geprägt sein – das lässt bereits ein exemplarischer Blick in das Abschlusskommuniqué des Europäischen Rates von letzter Woche vermuten. Ihm ist zu entnehmen, dass die Staats- und Regierungschefs allein die schlechte Konjunkturlage für die Jugendmisere verantwortlich machen – nicht jedoch die mangelnde Flexibilität an Arbeitsmärkten und Fehlqualifizierung der Jugendlichen. Eine differenziertere Betrachtung, die Anpassungsrezessionen gegen die Strukturunterschiede zwischen den Euroländern abwägt, wäre wünschenswert gewesen.

Wenn Selbsterkenntnis der erste Schritt zur Besserung ist, dann ist der Weg zum Erfolg über Reformverträge steinig.

Links

Rat: Towards a Genuine Economic and Monetary Union. Summary note prepared by the Cabinet of the President of the European Council (Juni 2013)

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