Die Reform der EU-Fiskalregeln kreiert neue Risiken am Horizont

Die von der EU-Kommission vorgeschlagenen neuen Fiskalregeln werden in der unmittelbaren Zukunft weder die öffentlichen Investitionen bremsen noch die Rezession verschärfen – aber sie könnten die Eurozone langfristig belasten, schreibt Sander Tordoir.

Sander Tordoir ist Senior Economist beim Centre for European Reform (CER) und arbeitet zur Geld- und Finanzpolitik der Eurozone, der institutionellen Architektur der Währungs- und Wirtschaftsunion, der europäischen Integration und zur Rolle Deutschlands in der EU.

Zum ersten Mal seit der Eurokrise vor zehn Jahren hat die Europäische Kommission ein Paket von Gesetzesvorschlägen zur Verbesserung der Fiskalregeln der EU vorgelegt, die die Haushaltspolitiken der Mitgliedstaaten lenken und einschränken.

Nach monatelangen Debatten mit den EU-Hauptstädten hat der berechtigte Kampf der Kommission gegen diese Regeln, die den makroökonomischen Bedingungen und politischen Realitäten wenig Rechnung tragen, einige Früchte getragen.

Das vorgeschlagene System wird die starren Ziele für den Schuldenabbau abschaffen, die für alle Länder oberhalb einer Schuldengrenze von 60 Prozent gelten. Stattdessen wird von den Ländern verlangt, mit der Kommission einen mehrjährigen finanzstrukturellen Plan aushandeln, der auf einer Analyse der langfristigen Schuldentragfähigkeit beruht.

Der Plan wird durch ein einziges operatives Ziel definiert, das die Finanzminister der Eurozone (im Gegensatz zu den im derzeitigen System verankerten Zielen) direkt nachvollziehen können: einen Nettoausgabenpfad – im Grunde die Wachstumsrate der Staatsausgaben, bereinigt um Faktoren wie Zinszahlungen und konjunkturbedingte Ausgaben für die Arbeitslosigkeit.

Um jedoch die sparsamen Länder unter der Führung Berlins zu besänftigen, hat die Kommission Schutzklauseln vorgesehen, die den Ermessensspielraum für hoch verschuldete Mitgliedstaaten einschränken sollen.

Erstens würde der neue Rahmen die Mitgliedsstaaten dazu verpflichten, die Verschuldung relativ zum BIP im Laufe des Vierjahresplans bereits zu reduzieren, und zweitens die Staatsausgaben langsamer als das wirtschaftliche Potenzial wachsen zu lassen. Wenn auch in abgeschwächter Form, entsprechen diese Änderungen den deutschen Forderungen.

Drittens müssen Länder, die die 3-Prozent-Defizitgrenze überschritten haben, eine Mindestanpassung der öffentlichen Finanzen von 0,5 Prozent des BIP pro Jahr vornehmen. Diese Schutzmaßnahme war keine deutsche Idee, sondern wurde von Brüssel in letzter Minute hinzugefügt, um die Kluft zwischen den neuen langfristigen Schuldenplänen und der Defizitlogik der alten Regelung zu verringern. Dies kann dazu beitragen, langwierige „Verfahren bei übermäßigem Defizit“ zu vermeiden.

Frankreich zum Beispiel, dessen Defizit bis 2027 nicht unter 3 Prozent fallen wird, würde erst nach Jahren aus einem solchen Verfahren entlassen werden.

Kurzfristige und langfristige Folgen

Die in der Gesetzgebung enthaltenen Zugeständnisse an die sparsamen Länder (die „Frugals“) haben zu heftiger Kritik geführt. Die Hauptbedenken, dass die neuen Fiskalregeln Investitionen hemmen, Rezessionen verschärfen oder nicht durchsetzungsfähig sind, sind in der kurzfristigen Betrachtung übertrieben, aber könnten sie die Eurozone langfristig belasten.

Beispiel Investitionen: Nachdem die öffentliche Investitionsquote in der Eurozone für ein  Jahrzehnt niedrig war, liegt sie dank der „Aufbau- und Resilienzfazilität“ (RRF), welche eingerichtet wurde um die pandemiegebeutelte Wirtschaft wieder anzukurbeln, endlich wieder bei 4 Prozent des BIP.

Aufgrund von Engpässen bei Absorption und Verwaltungskapazitäten in den Mitgliedstaaten hat die EU hat jedoch Schwierigkeiten, die Gelder aus dem RRF auszuschütten, geschweige denn in Projekte vor Ort zu investieren. Bislang wurden nur durchschnittlich 17 Prozent der nationalen Konjunkturprogramme ausgezahlt. Im Jahr 2020, ist man davon ausgegangen, dass man heutzutage etwa 10 Prozentpunkte weiter sein würde.

Die Befürworter schnellerer Klimamaßnahmen haben Recht, dass die EU die Staatsausgaben in diesem Bereich ankurbeln muss. Aber möglicherweise haben wir jetzt einfach das faktische Tempolimit für öffentliche Investitionen erreicht.

Die RRF wird jedoch im Jahr 2026 auslaufen, und die Zeit nach dem Konjunkturprogramm sieht besorgniserregend aus. Regierungen kommen und gehen, und wenn sie die in ihren mehrjährigen Finanzplänen verankerten Verpflichtungen nicht einhalten, werden sie genau dann vor schwierigen Entscheidungen zur Haushaltskonsolidierung stehen, wenn der Geldhahn des Konjunkturfonds zugedreht wird.

Die Finanzminister wären dann versucht, zuerst die Investitionen zu kürzen, weil die Wähler Ausgabenkürzungen und Steuererhöhungen stärker wahrnehmen als Investitionskürzungen. Das könnte die Pläne der EU für ehrgeizigere Investitionen in öffentliche Güter wie Energieinfrastruktur, ein widerstandsfähigeres Gesundheitswesen und Verteidigung zunichtemachen.

Glücklicherweise ist der neue fiskalische Rahmen in seiner Starrheit weit entfernt von den alten Regeln. Wenn die Inflation und das nominale Wachstum relativ hoch bleiben, scheint die Einhaltung der nominalen Schuldenabbauziele machbar.

Und solange der Nettoausgabenpfad eindeutig Vorrang vor allen Schutzmaßnahmen in Rezessionen hat, kann die Fiskalpolitik ihre stabilisierende Rolle spielen und die selbstzerstörerische Sparpolitik vermeiden, die der deutsche Finanzminister Christian Lindner befürwortet.

Mittelfristig könnte die Eurozone jedoch sehr wohl in ein Gleichgewicht mit niedriger Inflation und geringem Wachstum zurückfallen, wie der IWF befürchtet. Die Faktoren, die der vor der Pandemie herrschenden säkularen Stagnation zugrunde lagen–wie etwa die globale Sparschwemme–könnten wieder zum Tragen treten. Das Erreichen der Ziele des Rahmens für den nominalen Schuldenabbau könnte dann Haushaltskürzungen bedeuten – selbst wenn ein gerade Land versucht, sich aus einer Rezession zu befreien.

Weitere gemeinsame fiskalische Maßnahmen zur Bereitstellung von öffentlichen Gütern der EU, wie zum Beispiel umweltfreundliche Energieinfrastruktur oder militärische Verteidigung, würden die Lösung all dieser Probleme erleichtern. Der Konjunkturfonds hat der EU geholfen, eine Rezession zu überwinden. Eine Ausweitung dieser Art von gemeinsamen fiskalischen Instrumenten würde der EU dabei helfen, Investitionen in Ländern mit angespannter Haushaltslage aufrechtzuerhalten.

Schließlich wird die Durchsetzung der neuen Regeln eine Herausforderung bleiben. Das einzige Zuckerbrot, das der Kommission zur Verfügung steht, um das Handeln der Mitgliedstaaten zu beeinflussen, ist eine dreijährige Verlängerung der Ausgabenpläne.

Dies wird dazu beitragen, die derzeitigen Regierungen davon zu überzeugen, Reformen und Investitionen ernsthaft in Angriff zu nehmen, um die Anforderungen an den Schuldenabbau über mehrere Jahre zu strecken. Aber die Verlängerung kann nur einmal gewährt werden: Die Kommission wird den nachfolgenden Regierungen nach den Wahlen nichts mehr anbieten können. Eine Möglichkeit, der Kommission mehr Durchsetzungsmöglichkeiten zu geben, wäre die Ausweitung des Konditionalitätsmechanismus des Konjunkturprogramms auf weitere künftige EU-Fonds.

Die Kommission hat eine Diskussion darüber vermieden, was nach dem RRF geschehen soll. Die Abspaltung der Fiskalregeln von einer vernachlässigten Debatte über gemeinsame fiskalische Instrumente ist die Erbsünde der Reformbemühungen.

Infolgedessen ist sie zwangsläufig zu einer Schadensbegrenzung geworden. Das Maximum, was die Reform jetzt erreichen kann, besteht darin, die finanzpolitische Glaubwürdigkeit der EU zu bewahren, den Mitgliedstaaten dabei zu helfen, für die nächste Krise vorzusorgen und politischen Frieden für weitere gemeinsame finanzpolitische Maßnahmen zu schaffen, wenn der Konjunkturfonds abgelaufen ist. Das Ersetzen der strengen Schutzmaßnahmen in den Regeln durch stärkere Durchsetzungsmechanismen ist der beste Weg, um die Fähigkeit der Finanzpolitik, die Ziele der EU zu verfolgen, mit der Schuldentragfähigkeit provisorisch in den Einklang zu bringen.

Das Ringen um den Gesetzestext der Fiskalregeln beginnt jetzt. Da zwei der drei Gesetzestexte Einstimmigkeit erfordern, haben sowohl die sparsame als auch die schuldenfreudige Seite ein Vetorecht. Jeder Kompromiss muss ihre Interessen ausgleichen.

Die Alternative – die Reform scheitern zu lassen – ist angesichts steigender Staatsfinanzierungskosten wirtschaftlich unvernünftig und angesichts des sich beschleunigenden Klimawandels und des Krieges in Europa politisch gefährlich.