Die Europäische Politische Gemeinschaft: Dialog-Forum oder nur Show?

Europas neuestes Forum wird Dynamik brauchen, um konkrete Ergebnisse für die Mitgliedstaaten zu erzielen – für die Zukunft des Formats gibt es mehrere mögliche Szenarien, schreibt Sir Michael Leigh.

Sir Michael Leigh, ehemaliger EU-Beauftragter für EU-Erweiterung, lehrt an der Johns Hopkins University (SAIS) in Bologna. Eine längere Fassung dieses Artikels erschien auf der GIS-Website. 

Mit der Europäischen Politischen Gemeinschaft (EPG) trat im Oktober eine neue zwischenstaatliche Gruppierung von 44 Ländern in die überfüllte diplomatische Szene des Kontinents ein, um nach dem Einmarsch Russlands in die Ukraine Solidarität zu demonstrieren.

Der Name des Formats, der vom französischen Präsidenten Emmanuel Macron vorgeschlagen wurde, erinnert an die Anfänge der Europäischen Union. Aber wird es ein Schritt in Richtung EU-Mitgliedschaft für die Ukraine, Moldawien, Georgien und die westlichen Balkanländer sein? Ein Rahmen für den Dialog mit dem Vereinigten Königreich und anderen externen Staaten?

Präsident Macron hat argumentiert, dass die EU neben der ins Stocken geratenen Nachbarschaftspolitik und dem Erweiterungsprozess einen neuen Weg braucht, um mit anderen europäischen Staaten in Kontakt zu treten. Der deutsche Bundeskanzler Olaf Scholz hat darauf bestanden, dass die EU ihre Entscheidungsprozesse straffer gestalten müsse, bevor sie sich erweitere, da ein Gremium mit bis zu 36 Mitgliedern sonst nicht mehr funktionsfähig sei.

Die einjährige „Konferenz über die Zukunft Europas“, die von Frankreich vorangetrieben wurde, hat keine Lösungen hervorgebracht. Der von Macron vorgeschlagene Verfassungskonvent zur Neufassung der EU-Gründungsverträge kam nicht zustande, da Europa von Krieg, Versorgungsengpässen und Inflation heimgesucht wurde.

In Anlehnung an ein früheres französisches Modell stellte Macron stattdessen die EPG als neue Struktur vor, die alle europäischen Länder mit Ausnahme Russlands und Belarus einbezieht. Vor dem Hintergrund der russischen Aggression und des unsicheren amerikanischen Engagements für die europäische Sicherheit würde dies eine Botschaft der Einheit vermitteln, argumentierte er.

Für die EU-Beitrittskandidaten wäre es eine Brücke zur Mitgliedschaft; für andere europäische Staaten würde es die diplomatischen, politischen und wirtschaftlichen Beziehungen stärken. Die (zunächst zögerliche) Teilnahme Großbritanniens sei ein wichtiger erster Schritt in Richtung einer Zusammenarbeit nach dem Brexit. Macron erwartete von der EPG nicht nur einen Dialog, sondern auch Projekte mit greifbarem Nutzen in Bereichen wie Sicherheit und Energie.

Das erste Gipfeltreffen der EPG, das von der tschechischen EU-Ratspräsidentschaft organisiert wurde, fand am 6. Oktober in Prag statt, und 44 Länder nahmen daran teil. Darunter waren 27 EU-Mitglieder, 10 EU-Kandidaten und potenzielle Kandidaten (einschließlich der Türkei), drei Staaten des Europäischen Wirtschaftsraums (Island, Liechtenstein und Norwegen), die Schweiz, Armenien, Aserbaidschan und das Vereinigte Königreich. Die Präsident:innen der EU-Kommission und des Rates waren ebenfalls anwesend, während der ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj aus Kyjiw zu dem Gipfel sprach.

Im Mittelpunkt der Gespräche standen die Themen Frieden und Sicherheit, Klimawandel und Energie, Migration und Wirtschaft. Der pragmatische Ansatz des Prager Gipfels wurde allgemein begrüßt. Weitere Treffen wurden für das Frühjahr 2023 in der Republik Moldau und später in Spanien und dem Vereinigten Königreich geplant. Das Fehlen von Vorbedingungen oder Druck, sich auf „gemeinsame Grundsätze“ zu einigen, war für einige Staats- und Regierungschefs beruhigend. Diese Flexibilität warf jedoch Fragen über den tatsächlichen Wert der EPG im Vergleich zum Europarat auf, der eine fast identische Mitgliederzahl hat. Kann der Ausschuss mit einer so vielfältigen Beteiligung und einer so einfachen Struktur konkrete Ergebnisse erzielen?

Schlanke Institution

Die Europäische Politische Gemeinschaft ist so konzipiert, dass sie weder über ein Sekretariat noch über finanzielle Mittel oder Personal verfügt. Die Tagesordnungen der Gipfel und Gespräche werden von einem Gastland festgelegt, bei dem es sich abwechselnd um ein EU- und ein Nicht-EU-Land handelt. Die Europäische Kommission scheint das geeignete Gremium zu sein, um die Kontinuität zwischen den Gipfeltreffen zu gewährleisten. Dies scheint nur natürlich, da die 27 EU-Mitglieder den Großteil der EPC bilden und die beiden höchsten EU-Beamt:innen an den Sitzungen teilnehmen.

Auf der Prager Tagung wurde jedoch von diesem Modell abgewichen und dem Vereinigten Königreich und anderen Ländern, die nicht an einer EU-Mitgliedschaft interessiert sind, eine wichtige Rolle zugedacht. Die Tschechische Republik schlug sogar vor, Israel einzuladen, was jedoch nicht aufgegriffen wurde.

Klub der Demokratien?

In einer Rede zur Gründung der EPZ im Mai in Straßburg rief Macron dazu auf, „demokratische europäische Nationen, die sich zu unseren gemeinsamen Grundwerten bekennen“, zusammenzubringen. Doch die Europäische Nachbarschaftspolitik hat gezeigt, wie sinnlos es ist, von Ländern zu erwarten, dass sie sich zu Werten bekennen, die sie in der Praxis nicht einhalten. Dies führt häufig zu Anschuldigungen wegen Unredlichkeit. Mehrere Teilnehmer der EPG im südlichen Kaukasus, in Osteuropa und auf dem Balkan – einschließlich der Türkei und sogar der EU-Mitglieder selbst – werden den vermeintlichen europäischen Standards nicht gerecht. Armenien, Aserbaidschan, Ungarn, Serbien und die Türkei unterhalten enge Beziehungen zu Russland.

Risiken und Unwägbarkeiten

Das Hauptrisiko im Zusammenhang mit der EPG besteht darin, dass sie zu einem Gesprächsforum ohne greifbare Ergebnisse wird. Zweitens könnte die EPG in Osteuropa als Ablenkung von der EU-Mitgliedschaft und nicht als Sprungbrett gesehen werden. Dies würde den Anreiz zur aktiven Teilnahme an dem neuen Forum nehmen und könnte das Vertrauen schwächen.

Schließlich könnte die EPG im Kreml als Versuch wahrgenommen werden, den russischen Präsidenten Wladimir Putin zu verhöhnen – insbesondere angesichts der Beteiligung von Ländern, die Moskau als in seinem Einflussbereich liegend betrachtet. Im Vorfeld des Prager Gipfels bestritten französische Vertreter:innen, dass die EPG eine antirussische Initiative sei.

Angesichts solcher Unwägbarkeiten kann sich die EPG auf verschiedenen Wegen weiterentwickeln:

Alles nur Show

In diesem Szenario verlieren die dringenden sicherheitspolitischen und wirtschaftlichen Herausforderungen Europas den ursprünglichen Schwung des Gipfels. Die Teilnahme an künftigen Treffen ist halbherzig und wird zunehmend von Minister:innen und hohen Beamt:innen statt von Regierungschef:innen wahrgenommen. Diskussionen am runden Tisch und im Plenum werden zur Nebensache. Zwischen den Gipfeltreffen treten keine Arbeitsgruppen zusammen, und die Sherpas treffen sich nur selten. Allmählich werden sie seltener.

Die Europäische Kommission wird davon abgehalten, gemeinsame Projekte vorzuschlagen, aber es findet sich keine andere Einrichtung, die diese Aufgaben übernimmt. Schließlich werden einige kleinere Umwelt- und Tourismusprojekte identifiziert, die von den nationalen Ministerien locker koordiniert werden.

Das Beharren mehrerer EU-Länder auf der Einhaltung der europäischen Werte und der Anpassung an die EU-Außenpolitik verprellt einige Teilnehmer; Moskau bietet ihnen Anreize zum Rückzug.

Unreifes Forum

In diesem Szenario wird die EPG als einziges reguläres, europaweites Forum auf höchster Ebene mit allen Mitgliedern auf einer gemeinsamen Grundlage weitgehend akzeptiert. In den ersten zwei Jahren hält die EPG vier Gipfeltreffen ab und entwickelt eine schlanke Führungsstruktur mit einem unabhängigen Sekretariat, klar definierten Bereichen der Zusammenarbeit und einem von den Mitgliedern anteilig bereitgestellten Budget.

Sie trifft sich zweimal jährlich auf Gipfelebene unter wechselndem Vorsitz von EU- und Nicht-EU-Gastgebern und setzt Arbeitsgruppen in vereinbarten Schwerpunktbereichen ein. Diese erarbeiten Projekte in den Bereichen kollektive Sicherheit, Energie, Klima, Infrastruktur und Migration. Die Projekte werden von den nationalen Ministerien koordiniert.

Es werden gemeinsame Bewertungen von Bedrohungen der europäischen Sicherheit vorgenommen. Die EPG hilft bei der Mobilisierung und Koordinierung der Unterstützung für den Wiederaufbau der Ukraine nach dem Krieg. Sie bietet einen Rahmen, in dem das Vereinigte Königreich und andere Länder, die keine EU-Mitgliedschaft anstreben, mit EU-Partnern zusammenarbeiten können. Großbritannien ist Gastgeber des vierten Gipfeltreffens, das den Namen UK-European Cooperation Forum trägt.

Wenn Frankreich und Deutschland, die nach wie vor unverzichtbare Akteure des Wandels in Europa sind, ihre gewohnte Zusammenarbeit wieder aufnehmen und ein gemeinsames Interesse an der Aufrechterhaltung der EPG finden, hätte diese Initiative eine Zukunft als einziges hochrangiges, gesamteuropäisches Forum für einen regelmäßigen Dialog.