"Der Fiskalpakt wird die Erwartungen kaum erfüllen"

CEP-AnalyseDie großen Erwartungen an den Fiskalpakt werden enttäuscht werden, meint das Centrum für Europäische Politik (CEP). Er stelle weder die Einführung der Schuldenbremse ins nationale Recht noch deren Anwendung sicher. Insbesondere haben die anderen Vertragsstaaten keine Handhabe, falls sich einzelne Regierungen nicht an die Vorgaben der eigenen Schuldenbremse halten.

Die Autoren

Dr. Matthias Kullas, Oliver Sauer und Iris Hohmann, LL.M. Eur., sind wissenschaftliche Referenten am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.
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Am 2. März 2012 unterzeichneten die Staats- und Regierungschefs der EU-Staaten (ohne Großbritannien und Tschechien) den Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion ("Fiskalpakt").

Ziel des Fiskalpakts ist:
– die Förderung der Haushaltsdisziplin,
– die Verstärkung der wirtschaftspolitischen Koordinierung und
– die Verbesserung der wirtschaftspolitischen Steuerung des Euroraums.

Rechtliche Konstruktion und Verhältnis zum EU-Recht

– Der Fiskalpakt ist ein völkerrechtlicher Vertrag zwischen den teilnehmenden EU-Staaten.
– Der Fiskalpakt wird in Übereinstimmung mit den EU-Verträgen angewandt und ausgelegt. Er gilt nur insoweit, als er mit EU-Recht vereinbar ist.
– Innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Fiskalpakts soll dessen Inhalt in das EU-Recht überführt werden.

Haushaltsdisziplin: Einführung einer Schuldenbremse

Die Vertragsstaaten verpflichten sich, eine Schuldenbremse im nationalen Recht zu verankern, dies "vorzugsweise mit Verfassungsrang", jedenfalls aber "verbindlich und dauerhaft" für den Haushaltsgesetzgeber.

Die Schuldenbremse besteht aus zwei Komponenten:

– Erste Komponente: Das jährliche strukturelle Defizit darf maximal 0,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) betragen. Wenn der öffentliche Schuldenstand "erheblich" unter 60 Prozent des BIP liegt, darf das strukturelle Defizit maximal 1 Prozent des BIP betragen. Die Vertragsstaaten dürfen ihren Grenzwert überschreiten, wenn ein außergewöhnliches Ereignis eintritt, das sich ihrer Kontrolle entzieht und sich erheblich auf die öffentlichen Finanzen auswirkt, oder ein schwerer Konjunkturabschwung im Euroraum oder der Union insgesamt eintritt; in beiden Fällen darf die Abweichung die Finanzstabilität "mittelfristig" nicht gefährden.

– Zweite Komponente: Vertragsstaaten, die ihren Grenzwert – erlaubt oder nicht erlaubt – "erheblich" überschreiten, müssen Korrekturmaßnahmen ergreifen. Diese werden automatisch ausgelöst und inhaltlich von der Kommission vorgegeben. Die Einhaltung der beiden Komponenten wird durch unabhängige nationale Institutionen überwacht. Die Kommission wird hierzu genauere Vorgaben machen.

Haushaltsdisziplin: Kontrolle der Einführung einer Schuldenbremse

– Stellt die Kommission fest, dass ein Vertragsstaat die Schuldenbremse nicht oder unzureichend in nationales Recht umgesetzt hat, "wird" dieser Staat innerhalb von drei Monaten vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) verklagt.
– Ist der EuGH der Auffassung, dass der Vertragsstaat die Schuldenbremse nicht oder unzureichend umgesetzt hat, setzt er ihm eine Umsetzungsfrist.
– Stellt die Kommission fest, dass der Vertragsstaat auch die Umsetzungsfrist nicht eingehalten hat, "kann" die Ratspräsidentschaft oder ein anderer Vertragsstaat vor dem EuGH klagen und die Verhängung "finanzieller Sanktionen" von maximal 0,1 Prozent des BIP verlangen. Die Vertragsstaaten "beabsichtigen", von dieser Klagemöglichkeit "in vollem Umfang Gebrauch zu machen".

Haushaltsdisziplin: Erhöhung der Wirksamkeit des Stabilitäts- und Wachstumspakts

– Die Euro-Staaten verpflichten sich "unter uneingeschränkter Einhaltung" der Verfahrensvorschriften der EU-Verträge bei allen im Defizitverfahren vorgesehenen Ratsabstimmungen, den Empfehlungen der Kommission zu folgen. Dies gilt nicht, wenn das Defizitverfahren eingeleitet wird, weil der Schuldenstand nicht ausreichend rückläufig ist, oder eine qualifizierte Mehrheit der Euro-Staaten, unter Ausschluss des betroffenen Staates, sich gegen die Empfehlung der Kommission ausspricht.

Vertragsstaaten mit einem Schuldenstand über 60 Prozent des BIP müssen den Abstand zur 60-Prozent-Grenze durchschnittlich um ein Zwanzigstel pro Jahr verringern.

Verstärkung der wirtschaftspolitischen Koordinierung

– Die Vertragsstaaten verpflichten sich, alle "größeren wirtschaftspolitischen Reformen" vorab untereinander zu erörtern und gegebenenfalls zu koordinieren.
– Die Vertragsstaaten unterrichten den Rat und die Kommission über die geplante Emission von Staatsanleihen

Ökonomische Folgenabschätzung

Das mit dem Fiskalpakt verfolgte Ziel verschärfter Haushaltsdisziplin der EU-Staaten und die vereinbarten Maßnahmen gehen überwiegend in die richtige Richtung. Die in ihn gesetzten großen Erwartungen werden aber enttäuscht werden: Der Fiskalpakt stellt weder die Einführung der Schuldenbremse ins nationale Recht noch deren korrekte Anwendung sicher. Bei einer unzureichenden Einführung muss die Ratspräsidentschaft zwar den säumigen Vertragsstaat einmal verklagen. Weigert sich dieser trotz EuGH-Urteil aber weiterhin, besteht keine Klagepflicht mehr, um Strafzahlungen zu erwirken, sondern nur noch die Möglichkeit zur Klage. Auch die korrekte Anwendung wird nicht sichergestellt. Insbesondere haben die anderen Vertragsstaaten keine Handhabe, falls sich einzelne Regierungen nicht an die Vorgaben der eigenen Schuldenbremse halten. Daran ändert auch eine Verankerung in der Verfassung nichts: Selbst in Deutschland, wo Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit einen im europäischen Vergleich hohen Stellenwert genießen, gab es in der Vergangenheit verfassungswidrige Haushalte. Es ist daher auch fraglich, ob die Überwachung durch unabhängige nationale Institutionen wie den Bundesrechnungshof eine wirksame Kontrolle sicherstellen wird. Die Einhaltung der Schuldenbremse hängt somit letztlich allein vom politischen Willen ab.

Die Verpflichtung der Euro-Staaten, den Kommissionsempfehlungen im Defizitverfahren zu folgen, erschwert im Rat die Organisation einer Sperrminorität, die Sanktionen verhindert. Dass diese Verpflichtung allerdings nicht für Defizitverfahren bei einem zu geringen Schuldenabbau gilt, lässt daran zweifeln, dass alle Vertragsstaaten die Vorschrift umsetzen werden, den über 60Prozent des BIP hinausgehenden Schuldenstand um jährlich ein Zwanzigstel zu verringern.

Juristische Bewertung

Die Verpflichtung der Euro-Staaten, im Defizitverfahren den Kommissionsempfehlungen – außer bei Ablehnung mit qualifizierter Mehrheit – zu folgen, widerspricht zumindest vordergründig dem EU-rechtlichen Verfahren; dort ist die Zustimmung mit qualifizierter Mehrheit vorgesehen. Ein Widerspruch zwischen EU-Recht und Fiskalpakt ergibt sich hier, juristisch gesehen, bereits daraus, dass die Verfahren voneinander abweichen, auch wenn damit politisch gleichlaufende Ziele verfolgt werden. Da im Widerspruchsfalle EU-Recht vorgeht, wäre die Regelung hinfällig. Indes ist fraglich, ob diese von den Vertragsstaaten wirklich so "hart" gemeint ist und damit den Konflikt mit dem Primärrecht gleichsam heraufbeschwört. Vertretbar ist daher nur eine "weiche" Auslegung als nicht justitiable politische Selbstverpflichtung. Dafür sprechen nicht zuletzt auch die wiederholten Nachrangklauseln des Fiskalpakts, mit denen die Vertragsstaaten deutlich machen, dass sie jedem auch nur denkbaren Konflikt mit EU-Recht vorbeugen wollen. In dieser Auslegung leidet zwar die Verbindlichkeit der Regelung. Beides zugleich – "harte" Rechtsverbindlichkeit und Vereinbarkeit mit EU-Recht – ist ohne Änderung der EU-Verträge in diesem Punkt jedoch nicht zu haben. Vorzugswürdig wäre insgesamt eine klare EU-rechtliche Regelung.

Zusammenfassung der Bewertung

Das Ziel verschärfter Haushaltsdisziplin der EU-Staaten und die vereinbarten Maßnahmen gehen überwiegend in die richtige Richtung. Die großen Erwartungen werden aber enttäuscht werden: Der Fiskalpakt stellt weder die Einführung der Schuldenbremse ins nationale Recht noch deren Anwendung sicher. Insbesondere haben die anderen Vertragsstaaten keine Handhabe, falls sich einzelne Regierungen nicht an die Vorgaben der eigenen Schuldenbremse halten. Selbst in Deutschland, wo Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit einen im europäischen Vergleich hohen Stellenwert genießen, gab es in der Vergangenheit verfassungswidrige Haushalte. Die Verpflichtung der Staaten, im Defizitverfahren den Kommissionsempfehlungen zu folgen, darf nur als nicht justitiable politische Selbstverpflichtung ausgelegt werden; andernfalls verstieße sie gegen EU-Recht und wäre hinfällig.

Links

CEP: CEP-Analyse Fiskalpakt (26. März 2012)