Von der Leyens Idee der Rückführungszentren

Die EU hat deutlich gemacht, dass sie die Einrichtung von „Rückführungszentren“ für die Abschiebung von Migranten nach dem Vorbild des italienisch-albanischen Abkommens in Erwägung zieht. Das Konzept ist jedoch undefiniert und die rechtlichen Risiken unbekannt.

„Rückführungszentren“ sind die neue „innovative“ Lösung, die sich die EU-Staaten ausgedacht haben, um ihre harte Linie in der Einwanderungspolitik zu untermauern. Doch niemand weiß wirklich, worum es dabei geht.

Der Migrationspakt, eine umfassende Überarbeitung der EU-Migrationspolitik, die im Mai letzten Jahres verabschiedet wurde, war in die Kritik geraten, weil er nicht ehrgeizig genug sei. Nun wollen die Mitgliedstaaten einen Teil der Asyl- und Migrationspolitik aus der EU auslagern.

„Wir sollten […] weiterhin mögliche Wege im Hinblick auf die Idee der Entwicklung von Rückführungszentren außerhalb der EU erkunden, insbesondere im Hinblick auf einen neuen Legislativvorschlag zu Rückführungen“, schrieb die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, Anfang dieser Woche in einem Schreiben an die Mitgliedstaaten.

„Mit dem Beginn der Umsetzung des italienisch-albanischen Protokolls werden wir auch in der Lage sein, Lehren aus dieser praktischen Erfahrung zu ziehen“, fügte sie hinzu.

Es gibt jedoch einen Haken.

Weder die Mitgliedstaaten noch die Kommission konnten bisher klar darlegen, wozu diese Zentren letztendlich dienen und wie sie mit dem EU-Recht und dem humanitären Völkerrecht in Einklang stehen würden.

Allgemein wird davon ausgegangen, dass es sich um „Zentren in Drittstaaten [außerhalb der EU] handelt, in die bestimmte Personen, die mit Asyl und Migration zu tun haben, gehen müssen“, erklärte Catherine Woollard, Direktorin des Europäischen Rats für Flüchtlinge und im Exil lebende Personen (European Council on Refugees and Exiles, ECRE) gegenüber Euractiv.

„Aber wer diese Menschen sind und was in den Zentren passiert, bleibt abzuwarten“, fuhr sie fort.

Beim Treffen des Europäischen Rates am Donnerstag (17. Oktober) wird das Thema Migration voraussichtlich zur Sprache kommen. Euractiv will daher klären, was die „Rückführungszentren“ sein könnten – und was nicht.

Option 1: Bearbeitung von Asylanträgen außerhalb der EU

Die erste Option orientiert sich am italienisch-albanischen Abkommen.

Im Rahmen dieser vor zwei Tagen in Kraft getretenen Vereinbarung werden männliche Flüchtlinge, die auf hoher See bei dem Versuch, das Mittelmeer zu überqueren, abgefangen werden, von der italienischen Küstenwache in Auffanglager auf albanischem Territorium gebracht.

Frauen, Kinder und schutzbedürftige Personen müssen dagegen per Gesetz in Italien von Bord gehen dürfen.

Diese von Rom finanzierten albanischen Zentren unterliegen der italienischen Gerichtsbarkeit. Dort werden Asylanträge bearbeitet, bevor entschieden wird, ob Flüchtlinge in das italienische Hoheitsgebiet – und damit in die EU – einreisen dürfen.

Dieses erste bilaterale Abkommen seiner Art wurde von den Mitgliedstaaten als vielversprechender Ansatz zur Auslagerung der Asylbearbeitung angepriesen, bevor Flüchtlinge überhaupt einen Fuß in die EU setzen.

Es passt auch in die breitere Diskussion über gemeinsame Verfahren zur Rückführung von Migranten, die keinen Anspruch auf Asyl in der EU haben. Die Überarbeitung der speziellen Rückführungsrichtlinie wird ebenso in Betracht gezogen wie Kooperationsabkommen, die die EU mit Drittstaaten unterzeichnen könnte.

Das Abkommen zwischen Italien und Albanien und seine Nachahmung auf europäischer Ebene unterliegen jedoch italienischem Recht und stehen technisch gesehen im Widerspruch zum EU-Recht. Letzteres stellt klar, dass Asylverfahren nur auf EU-Territorium stattfinden können.

„Schutzmaßnahmen, die nach dem primären und sekundären EU-Recht erforderlich sind [und vom Gerichtshof durchgesetzt werden], können in einem Drittstaat nicht eingehalten werden“, erklärte Woollard. Dies schließt unter anderem den Zugang zu Rechtsbeistand oder die nicht automatische Inhaftierung ein.

Die Mitgliedstaaten sind sich dieser Einschränkung durchaus bewusst.

„Es gibt kein europäisches Modell. Es gibt nur ein Konzept, das einige Mitgliedstaaten derzeit ausloten“, erklärte ein EU-Botschafter gegenüber Euractiv.

Die Innenkommissarin, Ylva Johansson, dementierte letzte Woche, dass es sich bei den „Rückführungszentren“ um einen Vorschlag der Kommission handele.

Einige Staats- und Regierungschefs der EU werden voraussichtlich weiterhin auf eine „europäische Lösung“ drängen, die dem Abkommen zwischen Italien und Albanien ähnelt. Der griechische Ministerpräsident Kyriakos Mitsotakis dürfte sich beim Europäischen Rat am Donnerstag dafür einsetzen.

Aufgrund rechtlicher und politischer Herausforderungen ist es jedoch unwahrscheinlich, dass das Modell Italiens und Albaniens zur Auslagerung von Asylanträgen jemals zu einer EU-weiten Lösung wird.

Option 2: Rückführung derjenigen, die zurückgeführt werden müssen

Die zweite Option besteht darin, Rückführungszentren in Staaten außerhalb der EU einzurichten, in die Migranten, denen kein EU-Asyl gewährt wurde, in Erwartung der endgültigen Rückführung in ihr Herkunftsland geschickt werden.

Im Gegensatz zur Option des Abkommens zwischen Italien und Albanien würden Zentren im Rahmen dieses zweiten Ansatzes nicht zur Bearbeitung von Asylanträgen genutzt, sondern sich auf Rückführungen konzentrieren.

Dieses Verständnis von „Rückführungszentren“ spiegelt den Vorschlag wider, den 15 Mitgliedstaaten bereits im Mai vorgelegt haben. Darin forderten sie die Kommission auf, die Arbeit im Bereich der Migrationspolitik zu intensivieren und Rückführungszentren einzurichten, „in die Rückkehrer überstellt werden könnten, während sie auf ihre endgültige Abschiebung warten“.

Dieser Ansatz gilt als funktionaler als das Italien-Albanien-Modell und scheint mit dem EU-Recht für Asylverfahren in Einklang zu stehen, wie mehrere Migrationsexperten gegenüber Euractiv erklärten.

Aber es gibt auch hier Schwachstellen.

So gibt es beispielsweise ernsthafte Bedenken, dass diese Zentren eine rechtswidrige Inhaftierung ermöglichen und Situationen schaffen würden, in denen Migranten nicht in ihre Herkunftsländer zurückgeschickt werden können, weil diese unsicher sind oder weil ihre Herkunftsländer sich weigern, sie aufzunehmen.

Diese Auslegung von Rückführungszentren „lässt viele Fragen offen, da sie für die Menschen dort einen rechtlichen Schwebezustand schaffen würde, ohne dass sie ihre Rechte wahrnehmen könnten“, erklärte Tineke Strik, Europaabgeordnete der niederländischen Grünen, die 2019 die Verhandlungen für eine überarbeitete Rückführungsrichtlinie leitete, gegenüber Euractiv.

Es erhöht auch das Risiko der „Zurückweisung“ – der rechtswidrigen Rückführung irregulärer Migranten in unsichere Herkunftsländer, fügte Strik hinzu. Dies wäre ein Verstoß gegen die Genfer Flüchtlingskonvention zum Schutz von Flüchtlingen.

Es liegt nun an den Staats- und Regierungschefs der EU und der Europäischen Kommission, einen konkreten Vorschlag für „Rückführungszentren“ zu prüfen. Obwohl Optionen auf dem Tisch liegen und die Staats- und Regierungschefs darüber beraten, ist es unwahrscheinlich, dass in nächster Zeit eine klare Sichtweise entstehen wird.

[Bearbeitet von Rajnish Singh/Martina Monti/Kjeld Neubert]