Neues Gefüge zwischen EU und UNO

Für das Agieren der EU in den Vereinten Nationen ergeben sich durch den Lissabon-Vertrag wichtige Änderungen. Deren praktische Umsetzung ist bereits im Gange. Die UNO droht zudem im Schatten der G20 an Bedeutung zu verlieren. Welche Bedeutung die Reformen für die Rolle Europas in den UN haben, analysiert der Aachener Politologe Günther Unser.

Der Autor 

Günther Unser ist Politologe und Experte für UNO und EU am Institut für Politische Wissenschaft an der RWTH Aachen. Er ist Autor zahlreicher Bücher. Sein Standardwerk ist "Die UNO. Aufgaben und Strukturen der Vereinten Nationen".

---

Mit Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon am 1. Dezember 2009 wurde vor allem das Institutionengefüge des auswärtigen Handelns der Europäischen Union neu geordnet, wodurch die normativen Voraussetzungen für eine kohärentere und damit effizientere Mitwirkung der Union auf internationaler Ebene geschaffen werden sollten. Welche Bedeutung haben die Reformen für die Rolle Europas in den Vereinten Nationen?

Eine erste Analyse der entsprechenden Vertragsbestimmung lässt zumindest diese Schlussfolgerung zu: Die substanziellen Auswirkungen sind im Hinblick auf die Beziehungen zur Weltorganisation „gering“, und es werden „keine weitreichenden neuen Kompetenzen geschaffen“.

Gleichwohl ergeben sich für das Agieren der EU in den Vereinten Nationen (VN) wichtige Änderungen, deren praktische Umsetzung bereits im Gange ist.

Vom Beobachterstatus zum Mitwirkungsstatus

Dezidierter als zuvor wird im EU-Vertrag der Ausbau der Beziehungen zu regionalen und weltweiten internationalen Organisationen propagiert. Im Hinblick auf die VN gehörte bisher nur der Verweis auf die Beachtung der UN-Charta zu den Grundsätzen der europäischen Außenpolitik; nunmehr soll sich die Union „insbesondere im Rahmen der Vereinten Nationen für multilaterale Lösungen einsetzen“ (Artikel 21 EUV Absatz 1).

Besaß bisher nur die Europäische Gemeinschaft (EG) in der UN-Generalversammlung und im Wirtschafts- und Sozialrat einen Beobachterstatus, so hat die nun vertragliche Schaffung der Rechtspersönlichkeit der EU (gemäß Artikel 47 EUV) zur Folge, dass seit dem 1. Dezember 2009 dieser Mitwirkungsstatus der EU zukommt.

Bisher zwei EU-Verbindungsbüros in New York

Die Zusammenarbeit der EG/EU mit den Vereinten Nationen vollzog sich auf Grund der unterschiedlichen Kompetenzen in den einzelnen Politikbereichen (supranationale Außenbeziehungen, intergouvernementale Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik) bisher auf zwei Ebenen: zum einen durch die Europäische Kommission, die in New York seit 1974 eine eigene Delegation unterhielt, zum andern durch die halbjährlich wechselnde Ratspräsidentschaft mit ihrem seit 1994 bestehenden Verbindungsbüro.

Im Zuge der vertraglich bedingten Umstrukturierung der EU-Außenvertretung soll nunmehr der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, gleichzeitig einer der Vizepräsidenten der Kommission, „für die Kohärenz des auswärtigen Handelns der Union“ sorgen (Artikel 18).

Der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) und die UN

Er ist mit der „zweckdienlichen Zusammenarbeit“ mit den VN beauftragt (Artikel 220 AEUV); unter seiner Leitung und im Rahmen des neu zu schaffenden Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) vertritt die „Delegation der Europäischen Union bei den Vereinten Nationen“ die EU an den verschiedenen UN-Standorten (Artikel 221 AEUV).

Die Aufgabenteilung mit der nach wie vor halbjährlich wechselnden Präsidentschaft des Ministerrates bedarf einer einvernehmlichen Übereinkunft. Abzuklären ist zudem die vertragliche Verantwortlichkeit des Präsidenten des Europäischen Rates hinsichtlich der „Außenvertretung der Union in Angelegenheiten der GASP“ (Artikel 15 Absatz 6).

Vermutlich soll Herman van Rompuy in der Generalversammlung zu Grundsatzfragen Stellung nehmen und in der alljährlichen Generaldebatte zur Eröffnung des Plenums EU-Positionen skizzieren.

Briten und Franzosen behalten Vorrecht ihrer Interessenwahrung

Hinsichtlich der Mitgliedschaft einzelner EU-Staaten im Sicherheitsrat besteht, wie bisher, die Pflicht zur Abstimmung und Unterrichtung aller EU-Staaten; für die beiden ständigen EU-Ratsmitglieder Großbritannien und Frankreich gilt nach wie vor das Vorrecht der nationalen Interessenwahrung. In welchem Ausmaß der Hohe Vertreter von seinem neuen Recht Gebrauch machen wird, einen von der Union zu einem Thema festgelegten Standpunkt im Sicherheitsrat „vorzutragen“ (Artikel 34 Absatz 1 EUV), bleibt abzuwarten.

EU-Delegationen an UN-Standorten

In Umsetzung der Lissaboner Vertragsvorgaben wurde zum 1. Dezember 2009 aus dem bisherigen Verbindungsbüro des Rates und der bisherigen Delegation der Kommission die „Delegation of the European Union to the United Nations“; sie ist Bestandteil des EAD und steht unter der Verantwortung der "Außenministerin" Catherine Ashton.

Zum Leiter der EU-Delegation in New York wurde der international erfahrene spanische Diplomat, Botschafter Pedro Serrano, ernannt, der seine Tätigkeit mit zunächst rund 30 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern im Januar 2010 aufnahm.

Entsprechende EU-Delegationen finden sich inzwischen an den UN-Standorten Genf, Wien, Nairobi, Paris und Rom. Zudem repräsentierte im ersten Halbjahr 2010 die spanische Ratspräsidentschaft die EU in den VN.

Friedenssicherung durch Präventivdiplomatie und Mediationen

Die Union unterstützt die VN „uneingeschränkt“ in den Bereichen „Konfliktverhütung, Konfliktlösung, Friedenssicherung und Friedenskonsolidierung“. Allerdings sei auf Grund der „Flut von Friedenssicherungseinsätzen und der Überbeanspruchung der VN-Kapazitäten“ vorrangig eine Stärkung des Instrumentariums der „Präventivdiplomatie“ einschließlich einer Aufwertung der „Mediationskapazität“ erforderlich.

Die EU setzt sich deshalb nachdrücklich für den entsprechenden weiteren Ausbau des Departements of Political Affairs im VN-Sekretariat ein und begrüßt die Koordinierung der Bemühungen zur Konfliktverhütung.

Notwendig sei zudem eine bessere Verknüpfung zwischen „Friedenssicherung sowie Rehabilitation und Wiederaufbau nach Konflikten“ – unter dem Dach der Friedenskonsolidierung.

In ihrer ersten Rede vor dem Sicherheitsrat am 4. Mai 2010 skizzierte Ashton die sich „stetig weiterentwickelnde“ Zusammenarbeit zwischen der EU und der Weltorganisation im Bereich von Frieden und Sicherheit. Sie drückte zudem die Hoffnung aus, dass mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon die EU ein „noch engerer Partner“ der VN werde.

EU entscheidet über ihre UN-Einsätze selbst

Die EU und ihre Mitgliedsstaaten sind inzwischen aktiv in Friedenssicherungseinsätze unter VN-Mandat eingebunden. Allerdings entscheidet die EU autonom, wann, wo und wie sie die VN unterstützt. Zudem ist sie bestrebt, die politische und militärische Kontrolle über ihre Operationen möglichst in der Hand zu behalten.

Beitrag der EU-Staaten: Geld statt Personal

Das verstärkte friedenspolitische VN-Engagement der EU hat auch zur Folge, dass die EU-Staaten nach wie vor die VN-Missionen zu rund 40 Prozent finanzieren; doch immer weniger EU-Staaten sind bereit, Kontingente für eigenständige, VN-geführte Missionen zur Verfügung zu stellen. Dieser Anteil europäischer Staaten an VN-Operationen beträgt inzwischen weniger als 5 Prozent.

Die Friedensmissionen der EU im UN-Mandat:

Die EU führte 2009/2010 folgende vom VN-Sicherheitsrat mandatierte Friedensmissionen durch:

– EUPM, Polizeimission in Bosnien-Herzegowina; Mandat des Sicherheitsrats: Resolution 1396 (2002); Beginn der Stationierung: 1. Januar 2003; Personal (30. Juni 2010): 280 Polizisten und Zivilpersonal

– EUFOR – Althea, Militäroperation in Bosnien-Herzegowina; Mandat des Sicherheitsrats: zuletzt Resolution 1895 (2009); Beginn der Stationierung: 2. Dezember 2004; Personal (30. Juni 2010): 1926 Militärpersonal

– EULEX Kosovo, Rechtsstaatlichkeitsmission im Kosovo; Mandat des Sicherheitsrats 1244 (1999); Beginn der Stationierung: 9. Dezember 2008; volle Einsatzfähigkeit: 6. April 2009; Personal (30. Juni 2010): 2504 internationales und nationales Zivilpersonal

– EU NAVOR Somalia (Operation ATALANTA), erste militärische EU-Marineoperation zur Abschreckung, Prävention und Bekämpfung der Piraterie im Seegebiet vor Somalia; Mandat des Sicherheitsrats: zuletzt Resolution 1897 (2009); Beginn der Mission: 9. Dezember 2008, volle Einsatzfähigkeit: Februar 2009; Personal (30. Juni 2010): 1518 Militärpersonal

– EUTM Somalia, Militärmission zur Ausbildung somalischer Sicherheitskräfte in Kampala/Uganda; Mandat des Sicherheitsrats: Resolution 1872 (2009); Beginn der Stationierung: 7. April 2010; Personal (30. Juni 2010): 141 Ausbilder

Die Europäische Union leistet inzwischen der Afrikanischen Union (AU) bei deren Aus- und Aufbau von Friedenssicherungskapazitäten vielfältige und umfangreiche Hilfestellung und steuert derzeit rund 40 Prozent zum Finanzierungsfonds für AU-geführte Friedensoperationen bei.

110.000 Soldaten in 15 Operationen, jährlich 8 Milliarden Dollar

Ende Mai 2010 waren in 15 VN-Operationen nahezu 110.000 Soldaten, Militärbeobachter, Polizisten und internationales Zivilpersonal im Einsatz.

Die jährlichen Kosten lagen bei 7,87 Milliarden Dollar. Längst ist von einer Überdehnung des VN-Peace keeping ist die Rede.

Angesichts der stetigen Ausweitung der Mandate einiger VN-geführter Friedensmissionen, des hohen Bedarfs an qualifiziertem Personal und angesichts der explodierenden Kosten wurde Anfang 2009 im Sicherheitsrat eine grundsätzliche Überprüfung der Friedenssicherungseinsätze in die Wege geleitet.

Das geschah nicht zuletzt auf Initiative der beiden ständigen Ratsmitglieder Großbritannien und Frankreich, allerdings nicht im Namen der EU. An der Überprüfung beteiligte sich sehr bald auch die jeweilige EU-Ratspräsidentschaft mit Stellungnahmen und Vorschlägen. Dabei steht die Kernforderung nach einem „professionelleren und effektiveren Peacekeeping-Ansatz" im Zentrum.

Menschenrechtsschutz

Im System der VN ist der Schutz der Menschenrechte inzwischen eine Querschnittsaufgabe, die nahezu alle Tätigkeitsfelder berührt – eine Strategie, die von der EU nachhaltig unterstützt wird. Die allgemeinen Prioritäten der Union im Bereich der Wahrung der Menschenrechte sind „die effektive Förderung und der effektive Schutz der Menschenrechte“, wobei das Spektrum von der Abschaffung der Todesstrafe bis zur Garantie der Meinungs-, Religions- und Medienfreiheit reicht.

Im 2006 eingesetzten Menschenrechtsrat, der an die Stelle der politisch diskreditierten UN-Menschenrechtskommission trat, sieht die EU nach wie vor das zentrale politische Organ zur Durchsetzung und Weiterentwicklung der Menschenrechte, wenn sich auch die (zu) hoch geschraubten Erwartungen hinsichtlich der Wirksamkeit bisher nicht erfüllten.

Ein Grundproblem liegt darin, dass die westlichen Staaten, die die individuellen Bürgerrechte in den Vordergrund stellen, nur 9 der 47 Sitze einnehmen – der „Süden“, der in der Regel auf die kollektiven, wirtschaftlichen und sozialen Rechte abzielt, verfügt somit über eine automatische Mehrheit.

Kritik am Menschenrechtsrat

In der Debatte der Generalversammlung über den jüngsten Jahresbericht des Menschenrechtsrats Ende Oktober 2009 würdigte die schwedische EU Ratspräsidentschaft zwar die Fortschritte, die seit der Gründung erreicht wurden, übte aber gleichzeitig Kritik an der Arbeit des Rats.

Die Kritik bezog sich auf einige Fälle erkennbarer mangelnder Objektivität und selektiver Vorgehensweise. Die Prinzipien der Universalität, der Unvoreingenommenheit und der Objektivität müssten als Leitfaden für die Arbeit der Rates dienen. Das Mandat des Rates liege nicht darin, Regierungen vor Überprüfungen, sondern die Individuen vor Menschenrechtsverletzungen zu schützen.

Entwicklungszusammenarbeit, Umweltschutz

Im Zentrum der VN-Entwicklungszusammenarbeit steht nach wie vor die Frage der Erreichbarkeit der im Jahr 2000 von der Staatengemeinschaft beschlossenen Entwicklungsziele. Bis 2015 soll demnach die extreme Armut in all ihren Formen halbiert werden. Nach dem im Juni 2010 veröffentlichten Jahresbericht der VN kommt die Verwirklichung der Millenniumsziele (MDGs), wie schon im Jahr zuvor, nur schleppend voran. Nicht nur der Fortschrittsverlauf hat sich verlangsamt, es sind auch – maßgebend beeinflusst durch die weltweite Finanz-, Wirtschafts- und Ernährungskrise – Rückschläge zu verzeichnen.

Die EU und ihre Mitgliedsstaaten, mit einem Anteil von 56 Prozent an der globalen Entwicklungshilfe größter Geldgeber, setzt sich seit langem in den entsprechenden VN-Gremien für die Bekämpfung der Armut und die Erreichung der MDGs ein.

Totalsanierung am Gebäude, aber nicht an der Substanz

Während in New York gemäß dem Capital Master Plan mit der Totalsanierung der VN-Gebäude begonnen wurde, spielte der Dauerbrenner VN-Reformen im Berichtszeitraum nur eine untergeordnete Rolle. In der für die deutsche VN-Politik besonders relevanten Frage der Erweiterung des Sicherheitsrats konnte mit der Weiterführung der Verhandlungen im „informal plenary“ der Generalversammlung bestenfalls ein verfahrenstechnischer Fortschritt erreicht werden.

Die EU ist vor allem bestrebt, die Umsetzung der auf dem Welt-Gipfel 2005 vereinbarten Reformen des VN-Systems – wie etwa die „Revitalization“ der Arbeit der Generalversammlung – durch eine aktive internationale Zusammenarbeit zu intensivieren. Angesichts der nach schwierigen Verhandlungen Ende 2009 neu festgelegten Beitragsskala und der Verabschiedung des ordentlichen Haushaltes (2010 – 2011) sowie der Jahreshaushalte für die Friedensmissionen ist die EU, deren Mitgliedsstaaten etwa 40 Prozent des VN-Haushalts finanzieren, über die Rekordzuwächse besorgt und mahnt eine effiziente Finanzverwaltung und die Einhaltung der Haushaltsdisziplin an.

Gleichzeitig begrüßt die Union die Fortschritte bei der eingeleiteten Verwaltungsreform, die zu einem Mehr an Effizienz und Transparenz der Organisation führen sollen.

Gefahr eines Bedeutungsverlustes der UNO

Bei all den Bestrebungen um eine Stärkung der Weltorganisation sollte jedoch nicht übersehen werden, dass sich die Anzeichen verdichten, die auf die Gefahr eines Bedeutungsverlustes der UNO hinweisen.

Der Aufstieg der informellen Clubs – insbesondere der „Gruppe der Zwanzig“ (G-20) zum führenden Forum (nicht nur?) für internationale Wirtschafts- und Finanzfragen – stellt die Zukunft der Vereinten Nationen vor ernsthafte Herausforderungen.

Dieser Beitrag aus dem "Jahrbuch der Europäischen Integration 2010" wurde EURACTIV.de vom Autor Günther Unser und dem Institut für Europäische Politik (IEP) zur Verfügung gestellt.

Mit zahlreichen Textverweisen und weiterführender Literatur finden Sie den Beitrag von Günther Unser im Wortlaut hier. Den Flyer zum Jahrbuch gibt es hier.

Hintergrund

Das Jahrbuch der Europäischen Integration des Instituts für Europäische Politik (Berlin) dokumentiert und bilanziert seit 1980 zeitnah und detailliert den europäischen Integrationsprozess. In den 30 Jahren entstand eine einzigartige Dokumentation der europäischen Zeitgeschichte. Herausgegeben wird es von Prof. Dr. Dr. h.c. Werner Weidenfeld und Prof. Dr. Wolfgang Wessels. Themenschwerpunkte des Jahrbuchs 2010, das fast 90 Beiträge enthält, bilden der Vertrag von Lissabon und die Debatte über die Zukunft der Europäischen Union.