Kommt EU-Regelung zu Treibhausgaszertifikaten zu spät?

Ab 2013 kommt dem EU-Emissionshandelssystem eine wachsende Bedeutung für die EU-Klimaschutzpolitik zu. Die Zertifikatezuteilung wird bis 2027 schrittweise auf die Versteigerung umgestellt. Die EU-Kommission plant nun die Regelung der Versteigerung von Treibhausgaszertifikaten. Ihr Verordnungsentwurf kommt jedoch viel zu spät, sagen Experten vom Centrum für Europäische Politik (CEP).

Die Autoren:

Dr. Götz Reichert und Jan S. Voßwinkel sind wissenschaftliche Referenten am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.

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Im Rahmen des EU-Systems zum Handel mit Zertifikaten u?ber Rechte zur Emission von Treibhausgasen (ETS) du?rfen seit 2005 bestimmte ortsfeste Anlagen (z. B. zur Strom- und Wa?rmeversorgung, zur Metallerzeugung und -verarbeitung, zur Papierherstellung sowie der chemischen Industrie) und ab 2012 der Luftverkehr Treibhausgase nur ausstoßen, wenn die Betreiber u?ber entsprechende Zertifikate verfu?gen.

Die Mitgliedstaaten versteigern ab 2012 alle Zertifikate fu?r den Luftverkehr und ab 2013 fu?r ortsfeste Anlagen, die nicht kostenlos zugeteilt werden. Die Kommission hat insbesondere das Verfahren und den zeitlichen Ablauf der Versteigerungen in einer Verordnung zu regeln. Diese Verordnung soll ein "offenes, transparentes, harmonisiertes und nicht diskriminierendes" Versteigerungsverfahren sicherstellen

Die Verordnung ist anwendbar auf die Versteigerung der Zertifikate fu?r den Luftverkehr fu?r die Handelsperiode ab 2012 und der Zertifikate fu?r ortsfeste Anlagen fu?r die Handelsperiode ab 2013. Anteile der fu?r 2013 und 2014 bestimmten Zertifikatemengen fu?r ortsfeste Anlagen sollen bereits ab 2011 "fru?hzeitig" versteigerbar sein.

Die Auktionsplattformen bestimmen vorab fu?r jedes Kalenderjahr einen "Auktionskalender", der "alle sachdienlichen Informationen" u?ber Versteigerungstermine, Zeitfenster fu?r Gebote, Versteigerungsmengen, Auktionsobjekte sowie die Termine fu?r Zahlung und Lieferung der Zertifikate entha?lt. Bieter ko?nnen ihre Gebote nur u?ber eine Auktionsplattform abgeben. Das "Zeitfenster fu?r Gebote", in dem die Bieter ihre Gebote abgeben, a?ndern oder zuru?ckziehen ko?nnen, muss mindesten zwei Stunden betragen. Alle Versteigerungen sa?mtlicher Auktionsplattformen werden von einer EU-weiten Auktionsaufsicht u?berwacht.

Politischer Kontext

Dem EU-Emissionshandelssystem kommt aufgrund der A?nderungen des Klimapakets vom 23. April 2009 ab 2013 eine wachsende Bedeutung fu?r die EU-Klimaschutzpolitik zu. Wa?hrend bisher jeder Mitgliedstaat eine nationale Obergrenze verfu?gbarer Zertifikate festsetzt, wird ab 2013 ja?hrlich eine EU-weite Gesamtmenge vergeben, die bis 2020 schrittweise um 21 Prozent gegenu?ber 2005 abgesenkt wird. Dementsprechend wird auch die Zuteilung der Zertifikate, die in den ersten beiden ETS-Handelsperioden (2005-2007 und 2008-2012) durch die Mitgliedstaaten im Rahmen "Nationaler Allokationspla?ne‘" (NAP) erfolgte, ab der dritten Handelsperiode (2013-2020) EU-weit einheitlich geregelt. Die Zertifikatezuteilung wird von der u?berwiegend kostenfreien Vergabe schrittweise auf die Versteigerung umgestellt, so dass ab 2013 mindestens 50 Prozent und ab 2027 nahezu alle Zertifikate versteigert werden. Ausnahmsweise erhalten energieintensive Branchen, bei denen ein "erhebliches Risiko" einer kosten- bedingten Abwanderung in Nicht-EU-Staaten besteht ("carbon leakage"), auch nach 2013 Zertifikate kostenlos zugeteilt.

Ordnungspolitische Beurteilung

Nach Art. 10 Abs. 4 der ETS-Richtlinie 2003/87/EG ha?tte die Kommission bis zum 30. Juni 2010 eine Verordnung u?ber die Versteigerung von Emissionszertifikaten erlassen mu?ssen. Der vorliegende Entwurf vom 14. Juli 2010 kommt also zu spa?t, da nun die Verordnung fru?hestens im Herbst 2010 erlassen werden kann. Die Verordnung ist deshalb so dringlich, da bereits ab 2011 Emissionszertifikate fu?r die Jahre ab 2013 versteigert werden sollen.

Insbesondere Stromerzeuger beno?tigen fru?hzeitig Zertifikate, da sie typischerweise langfristige Liefervertra?ge abschließen und zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses bereits sicherstellen wollen, dass sie zum Zeitpunkt der Lieferung die no?tigen Zertifikate besitzen. Daher mu?sste die Verordnung gewa?hrleisten, dass spa?testens ab 2011 hinreichende Mengen an Zertifikaten fu?r die Jahre ab 2013 zur Verfu?gung stehen. Diese Mengen werden derzeit im dem Verordnungsvorschlag nicht geregelt. Stattdessen heißt es im Erwa?gungsgrund 19 lediglich, dass sie u?ber einen Anhang zur Verordnung "so bald wie mo?glich nach Annahme dieser Verordnung festgelegt werden". Stehen diese Zertifikate nicht zur Verfu?gung, werden Unternehmen mit langfristigen Liefervertra?gen bereits im Markt befindliche Zertifikate aus der laufenden Handelsperiode erwerben oder entsprechende Zukunftskontrakte mit einem Intermedia?r abschließen, der seinerseits entweder Zertifikate ha?lt oder auf den zuku?nftigen Erwerb von Zertifikaten spekuliert. Als Folge werden voru?bergehend die Preise fu?r Emissionszertifikate steigen.

Folgen fu?r Effizienz und individuelle Wahlmo?glichkeiten

Die Verfahrensregeln zur fru?hzeitigen Vero?ffentlichung der Auktionskalender und zum Versteigerungsablauf sowie die EU-weite Auktionsaufsicht fu?hren grundsa?tzlich zu einem transparenten Versteigerungsverfahren.

Die Regelung, dass eine Versteigerung annulliert wird, wenn der Auktionsclearingpreis "wesentlich" unter dem Preis des Sekunda?rmarktes liegt, ist allerdings verfehlt. Sie schu?tzt Mitgliedstaaten vor "zu geringen" Einnahmen aus den Versteigerungen. Ziel der Auktionen ist aber die effiziente Zuteilung von Emissi- onszertifikaten, nicht die Einnahmeerzielung der Mitgliedstaaten. Gegen Manipulation der Versteigerung schu?tzen bereits die Regelungen zur Versteigerungsaufsicht und zum Verbot von Insider-Gescha?ften und Marktmanipulationen. Daher braucht man kein weiteres Instrument, das an "zu niedrigen" Preisen ansetzt. Voraussichtlich werden zumindest einige Mitgliedstaaten eigene Auktionsplattformen einrichten. Dies fu?hrt zwar fu?r Unternehmen, die sich bei mehreren Plattformen registrieren wollen, zu Mehrkosten. Andererseits schu?tzt die Existenz mehrerer Plattformen die Bieter vor den Folgen des Ausfalls einer Plattform, der durch Sto?rungen im EDV-System oder Manipulationsverdacht hervorgerufen werden kann.

Zusammenfassung der Bewertung

Die Verordnung ha?tte bereits bis zum 30. Juni 2010 erlassen sein mu?ssen. Die Kommission legt also ihren Entwurf vom 14. Juli 2010 deutlich zu spa?t vor. Die vorgeschlagene Verordnung gewa?hrleistet nicht, dass bereits ab 2011 hinreichend viele Zertifikate fu?r die Zeit ab 2013 versteigert werden ko?nnen. Die fru?hzeitige Vero?ffentlichung der Auktionskalender, die Regeln zum Versteigerungsablauf und die gemeinsame Auktionsaufsicht fu?hren grundsa?tzlich zu einem transparenten Versteigerungsverfahren. Allerdings ist die Annullierung einer Versteigerung, wenn der Auktionsclearingpreis "wesentlich" unter dem Preis des Sekunda?rmarktes liegt, abzulehnen, da sie nur der Einnahmeerzielung der Mitgliedstaaten dient.

Links / Dokumente

CEP: Kurzanalyse Versteigerung von Emissionszertifikaten (6. September 2010)

CEP: CEP-Graphik: Versteigerung von Emissionszertifikaten

CEP: Website

EURACTIV.de: CEP warnt vor verschärftem EU-Klimaziel (22. Juli 2010)

EURACTIV.de: EU schraubt Erwartungen an Klimavertrag herunter (10. März 2010)

EURACTIV.de: Briten fordern EU-Mindestpreis für Kohlendioxid (9. Februar 2010)

EURACTIV.de: EU-Budgetkommissar offen für "EU-Steuern" (11. Januar 2010)

EURACTIV.de: Kostenvoranschlag für den Klimaschutz (10. September 2009)