Für Griechenland wird es eng

Am 2. Dezember tagt der Rat der EU-Wirtschafts- und Finanzminister. Ein Thema wird die angespannte Haushaltslage Griechenlands sein. Eine wirksame Kurskorrektur kann über das Defizitverfahren erfolgen, aber auch über die Politik, die Finanzmärkte oder die EZB. Eine Analyse der Deutschen Bank Research.

Am 2. Dezember tagt der Rat der EU-Wirtschafts- und Finanzminister. Auf der Tagesordnung des ECOFIN steht unter anderem die angespannte Haushaltslage der Mitgliedstaaten: Zum einen wird entschieden, welche der im Oktober von der Kommission angestoßenen neun Defizitverfahren nun formal eröffnet werden. Zum anderen wird Bilanz darüber gezogen, ob jene Mitgliedstaaten, die sich bereits in einem Defizitverfahren befinden, den Vorgaben der Kommission gefolgt sind.

Zu dieser letzten Gruppe gehört Griechenland: In ihrer aktuellen Herbstprognose verzeichnet die Kommission einen Schuldenstand von 99,2% des BIP. Defizite werden mit 12,7% (2009) und 12,2% (2010) des BIP prognostiziert. Angesichts dieser Entwicklungen leitete der ECOFIN bereits im April ein Defizitverfahren gegen Griechenland ein.

Dramatische Situation

Wie dramatisch die Situation in Griechenland ist, zeigt ein Blick auf den Primärüberschuss. Der Primärüberschuss entspricht dem Haushaltssaldo vor Zinszahlungen und ist somit ein wichtiger Indikator zur Bestimmung der fiskalischen Nachhaltigkeit eines Landes. Um den Schuldenstand bis zum Jahr 2025 auf 60% zu drücken, müsste der Primärüberschuss bei konstantem Zinsniveau und 3% Realwachstum im Jahr bei 3,6% des BIP liegen. Im laufenden Jahr verzeichnet Griechenland jedoch ein Primärdefizit in Höhe von 7,7% des BIP.

Im Gegensatz zu anderen Ländern sind die griechischen Defizite nur in geringem Maße durch die Krise bedingt. So belaufen sich die automatischen Stabilisatoren nur auf etwa 1,5% des BIP.

Strukturelle Ursachen

Die eigentlichen Ursachen sind nicht konjunkturell, sondern strukturell: Einnahmeausfälle, etwa durch ein durchlässiges Steuersystem, summieren sich im laufenden Jahr auf 3,5% des BIP. Hinzu kommen Mehrausgaben, die in erster Linie aus hohen Kosten für einen aufgeblähten Verwaltungsapparat und hohen öffentlichen Investitionen resultieren. Sie schlagen mit 2,2% des BIP zu Buche. Dingende Abhilfe ist nötig. Doch ein aktueller Bericht der Kommission kommt zu dem Schluss, dass das Land allenfalls Maßnahmen mit einmaligem Effekt auf der Einnahmeseite getroffen hat.

Diese Situation lässt erwarten, dass der ECOFIN formal feststellen wird, dass Griechenland keine ausreichenden Maßnahmen zur Beseitigung seines Defizits getroffen hat. Dies würde dann weitere Schritte im Defizitverfahren ermöglichen, an deren Ende empfindliche Sanktionen drohen: Käme Griechenland bis Februar nicht den Vorgaben der Kommission nach, könnte es durch den Rat "in Verzug gesetzt" (vulgo: abgemahnt) werden.

Dehnbares Defizitverfahren

Würden auch dann keine wirksamen Gegenmaßnahmen erfolgen, könnten vier Monate später (Juni 2010) Sanktionen beschlossen werden: Eine Summe in Höhe von mindestens 0,2% des BIP würde dann als "Faustpfand" für 2 Jahre unverzinslich eingezogen – und bei zwei weiteren Jahren Untätigkeit endgültig einbehalten.

Wird es so weit kommen? Kritiker des Stabilitätspakts führen oft zwei Gründe an, mit denen sie ein weiteres Fortschreiten des Defizitverfahrens bezweifeln:

• Zunächst wird kritisiert, dass das Defizitverfahren auf Grund von Ermessensspielräumen und Ausnahmetatbeständen dehnbar ist. So können einzelne Verfahrensstufen wiederholt werden, wenn unerwartete wirtschaftliche Ereignisse ungünstige Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen haben. Doch die jüngste Einschätzung der Kommission zeigt, dass die Kommission die Krise nicht als Ursache der angespannten Haushaltslage sieht. Derartige Ausnahmeregelungen wird es nach Willen der Kommission nicht geben – die Drohkulisse steht.
• Gleichwohl kann die Kommission dem Rat nur eine Empfehlung aussprechen – Sanktionen gegen Griechenland müssen dort mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden. Daher wird oft befürchtet, dass es in einem Gremium mit 19 weiteren Staaten, die von einem Defizitverfahren betroffen sind, zu einem Kartell der Haushaltssünder kommen könnte. Andere Länder würden dann von einer Bestrafung absehen, um am Ende selbst nicht sanktioniert zu werden. Doch so bestechend einfach dieser Gedanke klingt, so wenig zutreffend ist er: Denn die Gemeinschaft der Mitgliedstaaten hat durchaus ein Interesse, fehlende Fiskaldisziplin anderer zu sanktionieren und einzelne Länder zu isolieren, um nicht selbst mit dem Haushaltssünder identifiziert zu werden und unter höheren Risikoaufschlägen auf Staatspapiere zu leiden.

Fiskalisches Fehlverhalten

Der Stabilitätspakt bleibt somit ein wirksames Instrument, fiskalisches Fehlverhalten zu sanktionieren. Doch er ist nicht das einzige Mittel, das den Druck auf Athen in den kommenden Monat erhöhen könnte. Es existieren mindestens drei weitere Hebel, die Griechenland den Weg zu mehr Haushaltsdisziplin weisen könnten.

• Bereits hinreichend diskutiert wurden Risikoaufschläge auf griechische Staatspapiere: Ändert sich an der griechischen Haushaltslage nichts, könnten internationale Investoren den Appetit auf griechische Anleihen verlieren. Zur Finanzierung von Staatsschuld und Defiziten müsste Athen dann höhere Risikoprämien zahlen.
• Die Bonitätseinstufung Griechenlands spielt auch bei der Refinanzierungspolitik der griechischen Geschäftsbanken über die EZB eine Rolle: Diese hinterlegen griechische Staatsanleihen als Sicherheit für ihre Refinanzierungsgeschäfte mit der EZB. Mit Wirkung vom 30. Oktober 2008 senkte die EZB die Ratinganforderungen für Staatsanleihen, die als Sicherheit zulässig sind, von A- auf BBB-. Diese Maßnahme ist bis zum Ende dieses Jahres befristet. Würde die Absenkung zurückgenommen und gleichzeitig das Rating griechischer Staatsanleihen gesenkt, würde es für Griechenland eng: Dann könnten griechische Geschäftsbanken gezwungen sein, einen Abschlag zu zahlen. Schlechtere Refinanzierungsbedingungen für griechische Geschäftsbanken durch diesen so genannten Hair Cut könnten den innenpolitischen Druck auf die neue Regierung in Athen erhöhen.
• Als Druckmittel weniger bekannt, jedoch politisch nicht minder wirksam, ist die Konditionalität des Kohäsionsfonds: Zwischen 2007 und 2013 erhält Griechenland EUR 3,7 Mrd. an Mitteln aus dem EU-Kohäsionsfonds. Diese Mittelzuweisung kann anteilig eingefroren werden, wenn der Rat feststellt, dass Griechenland seinen Empfehlungen nicht nachgekommen ist. Hierzu bedarf es einer gesonderten Ratsentscheidung, die beispielsweise im Falle einer Abmahnung im nächsten Februar getroffen werden könnte. Da die Gelder immer erst zum nächsten Kalenderjahr eingefroren werden können, würde ein solcher Entschluss zunächst als Druckmittel wirken, und, falls keine Besserung eintritt, zum 1. Januar 2011 umgesetzt werden.

Der Fall Griechenlands zeigt, dass eine dezentrale Fiskalpolitik in einer Währungsunion durchaus eine Herausforderung sein kann – für einzelne Staaten genauso wie für die Gemeinschaft. Er zeigt aber auch, dass die EWU diesen Herausforderungen nicht wehrlos ausgeliefert sein muss. Die EWU hat die geeigneten Korrekturinstrumente – sei es über den Rechtsweg des Defizitverfahrens, sei es über die Politik, über den Druck der Märkte oder über die unabhängige EZB. Künftig wird es darauf ankommen, dass diese Instrumente auch engagiert genutzt und klug eingesetzt werden.

Der Autor, Nicolaus Heinen, ist Analyst für Europäische Wirtschaftspolitik bei Deutsche Bank Research in Frankfurt am Main