EU-Tabaksteuern: Zwischen Schwarzmarkt und schwarzer Raucherlunge

Pläne der EU, die Tabaksteuer weiter zu erhöhen und die Raucherquoten in Europa weiter zu senken, stoßen bei Expert:innen für öffentliche Gesundheit auf Lob. Doch die Industrie warnt, dass hohe Steuern den illegalen Handel fördern könnten.

Laut Angaben der Weltgesundheitsorganisation (WHO) ist eine höhere Besteuerung auf Tabak die Einzelmaßnahme, die den Tabakkonsum am schnellsten reduziert.

Die EU-Mitgliedstaaten sind der WTO-Linie gefolgt und haben differenzierte Steuersätze auf Tabak eingeführt. Einem Bericht der Financial Times zufolge erwägt die Europäische Kommission nun sogar eine Verdoppelung der Steuern in einem neuen Gesetzesvorschlag, der in Kürze erwartet wird.

Einige Beobachter:innen in Brüssel vermuten, dass dies zumindest teilweise durch die Inflation motiviert sein könnte, durch die die EU-Haushaltspläne unter Druck geraten sind und dringend neues Geld benötigen.

Aus gesundheitlicher Sicht hat Europas Vorstoß für eine höhere Tabakbesteuerung tatsächlich zu einem Rückgang der Raucherquote geführt. Seit 2017 haben Eurobarometer-Umfragen einen durchschnittlichen Rückgang des Tabakkonsums um drei Prozent in der gesamten EU ergeben.

Handel auf dem Schwarzmarkt

Die Industrie argumentiert jedoch, dass die Länder, die die Verbrauchssteuern erhöht haben, um das Rauchen einzudämmen, damit gleichzeitig dem illegalen Tabakhandel Tür und Tor geöffnet hätten.

Einem von der Tabakindustrie finanzierten KPMG-Jahresbericht zufolge ist der illegale Tabakkonsum in der EU im Jahr 2021 um 1,3 Milliarden Zigaretten oder 3,9 Prozent gestiegen und hat damit den Anstieg von 2,3 Prozent im Jahr 2020 noch verstärkt.

„Wären diese Zigaretten in den Ländern, in denen sie identifiziert wurden, legal gekauft worden, wären in der EU-27 zusätzliche Steuern in Höhe von 10,4 Milliarden Euro eingenommen worden“, heißt es in dem Bericht.

Emanuele Bracco, außerordentlicher Professor für Wirtschaftswissenschaften an der Universität von Verona, erklärte Anfang des Jahres gegenüber EURACTIV, dass die Verteuerung von Tabakprodukten dem Schmuggel eine „große Hintertür“ öffne.

„Wenn man auf diesen Märkten zu abrupt handelt, selbst mit guten Absichten, kann das unbeabsichtigte Folgen haben, wie eine Zunahme von Fälschungen und eine Zunahme des Schmuggels“, sagte er.

Bracco warnte auch vor negativen Auswirkungen auf die Gesundheit, da schwarz gehandelte Produkte oft nicht den Regulierungen entsprechen und nicht den gleichen Kontrollen und Standards unterworfen sind wie Produkte aus legalen Lieferketten.

Die Weltbank teilt dagegen das Argument der entgangenen Steuereinnahmen nicht.

Laut einem Bericht der Weltbank wird eine Erhöhung der Verbrauchssteuer auf Tabak die Erschwinglichkeit des Tabaks verringern und, „wie sich gezeigt hat, den Konsum senken.“

„Wenn die politischen Entscheidungsträger:innen jetzt eine Reform der Tabaksteuer durchführen, können sie einen schnellen Weg zu einer gesünderen und wohlhabenderen Gesellschaft einschlagen“, heißt es in dem Bericht.

Hohe Steuern

Frankreich und Irland sind die beiden Mitgliedstaaten mit den höchsten Verbrauchssteuern auf Tabakwaren, mit jeweils 6,61 Euro und 8,42 Euro pro Waren. Derweil liegt der EU-Durchschnitt bei 3,34 Euro.

In beiden Ländern ist die Zahl der Raucher:innen deutlich zurückgegangen.

Laut einer Eurobarometer-Umfrage aus dem Jahr 2017 lag der Anteil der Raucher:innen in Frankreich bei 36 Prozent, während die gleiche Umfrage im Jahr 2020 einen Rückgang um acht Prozentpunkte auf 28 Prozent ergab – das gleiche Niveau wie im Jahr 2012, wie aus einer speziellen Eurobarometer-Umfrage aus diesem Jahr hervorgeht.

Während der Anteil der Raucher:innen in Irland im Jahr 2017 bei 24 Prozent lag, sank dieser Anteil in 2020 auf 18 Prozent.

Dem KPMG-Bericht zufolge sind beide Länder jedoch EU-Spitzenreiter in Sachen illegaler Tabakhandel.

Im Jahr 2021 machte der illegale Handel in Frankreich 29 Prozent des Gesamtverbrauchs aus (15,1 Milliarden Zigaretten), während er in Irland 17 Prozent des Gesamtverbrauchs ausmachte (500 Millionen Zigaretten).

Kritiker weisen darauf hin, dass der grenzüberschreitende Einkauf aus Nachbarländern mit niedrigeren Tabaksteuern ein zusätzliches Problem für Frankreich darstelle. Um dem Preisgefälle zu begegnen, hat die Weltgesundheitsorganisation (WHO) auf eine enge Koordinierung zwischen den Nachbarländern bei der Tabakbesteuerung gedrängt.

Polen, das eine Verbrauchssteuer von 2,08 Euro erhebt, hat einen Anteil von nur 5 Prozent am illegalen Handel und konnte die Raucherquote von 30 Prozent im Jahr 2017 auf 26 Prozent im Jahr 2020 deutlich senken.

In Deutschland liegt die Verbrauchsteuer mit 3,30 Euro nahe am EU-Durchschnitt. Die Bundesrepublik hat ebenfalls einen beträchtlichen Rückgang des illegalen Konsums, der nur zwei Prozent des Marktes ausmacht, sowie einen marginalen Rückgang der Raucherquote um ein Prozent (24 Prozent im Jahr 2020 gegenüber 25 Prozent im Jahr 2017) zu verzeichnen.

Griechenland und Bulgarien problematisch

Die Situation in Griechenland und Bulgarien, zwei EU-Spitzenreiter beim Tabakkonsum, verkompliziert das Gesamtbild noch weiter.

Athen hat eine Verbrauchssteuer von 2,74 Euro eingeführt, die unter dem EU-Durchschnitt von 3,34 Euro liegt. Griechenland ist aber nach Frankreich (24 Prozent) trotzdem der zweitgrößte Markt für illegalen Tabakhandel in der EU.

Zugleich ist Griechenland der einzige EU-Mitgliedstaat, in dem die Raucherquote deutlich ansteigt. In 2017, lag sie noch bei 37 Prozent, stieg aber 2020 auf 42 Prozent.

Bulgarien wiederum erhebt die niedrigsten Verbrauchssteuern (1,81 Euro), und der illegale Handel liegt bei nur zwei Prozent.

Allerdings stieg die Raucherquote von 36 Prozent im Jahr 2017 auf 38 Prozent im Jahr 2020.

In der Praxis wird das Rauchverbot in geschlossenen Räumen im Land nicht konsistent umgesetzt, staatliche Kontrollen sind fast nicht vorhanden.

Neue Nikotin- und Tabakerzeugnisse

Mit Spannung wird ebenfalls erwartet, welche Mindesthöhe der Verbrauchssteuer auf neuartige Tabak- und Nikotinerzeugnisse die Europäische Kommission vorschlagen wird.

Die WHO und ein großer Teil der wissenschaftlichen Gemeinschaft drängen auf eine hohe Besteuerung, um zu verhindern, dass Menschen auf Produkte umsteigen, an deren Sicherheit es Zweifel gibt.

Dagegen behauptet die Industrie mit Verweis auf andere wissenschaftliche Studien, dass diese neuen Produkte viel weniger schädlich seien als herkömmlicher Tabak und dass eine hohe Besteuerung starke Raucher:innen nur davon abhalten würde, auf sicherere Produkte umzusteigen.

Im Gespräch mit EURACTIV äußerte die schwedische Europaabgeordnete Sara Skyttedal (EVP) ihre Bedenken, dass die Mindeststeuern „so hoch angesetzt werden könnten, dass die Chancen dieser neuartigen Produkte, herkömmliche Zigaretten zu ersetzen, begrenzt sind.“

„Das würde in der Tat den Zielen des europäischen Plans zur Krebsbekämpfung zuwiderlaufen“, sagte sie.

Sie fügte hinzu, dass Schweden dank Snus, einem in der übrigen EU verbotenen Tabakerzeugnis, die niedrigste tabakbedingte Sterblichkeit in Europa aufweist.

„Bei den Ursachen gibt es kein ‚Aber‘ oder Nuancen: Der Grund dafür ist Snus und nur Snus. Punkt. Wenn das übrige Europa die tabakbedingte Sterblichkeit auf das schwedische Niveau senken will, ist der beste Rat, den ich geben kann, neue Nikotinprodukte als ein Instrument im Kampf gegen Krebs zu betrachten“, so Skyttedal.

Die italienische Europaabgeordnete Alessandra Moretti (S&D) wandte sich jedoch gegen diese Sichtweise, die sie als „Fehlinformation“ bezeichnete.

„Snus verursacht wahrscheinlich keinen Lungenkrebs, steht aber im Zusammenhang mit vielen anderen Krankheiten wie Herz-Kreislauf-Erkrankungen und anderen Krebsarten des Verdauungssystems“, sagte sie gegenüber EURACTIV Italien.

„Um die Zahl der Raucher zu verringern, dürfen wir sie nicht zu einer weiteren Sucht verdammen“, fügte sie hinzu.

(Krassen Nikolov von EURACTIV.bg und Federica Pascale von EURACTIV.it haben zu diesem Artikel beigetragen)

[Bearbeitet von Zoran Radosavljevic/Alice Taylor]