EU-Migrationssystem ist Herausforderungen nicht gewachsen
Während die Migrationskrise in Europa weiter brodelt, wird erwartet, dass sich die Staats- und Regierungschefs der EU auf ihrem Sondergipfel am 9. Februar eher auf eine verstärkte Rückführung von Migrant:innen konzentrieren werden, als eine umfassende Lösung zu suchen.
Während die Migrationskrise in Europa weiter brodelt, wird erwartet, dass sich die Staats- und Regierungschefs der EU auf ihrem Sondergipfel am 9. Februar eher auf eine verstärkte Rückführung von Migrant:innen konzentrieren werden, als eine umfassende Lösung zu suchen.
In EU-Kreisen wird mittlerweile eingeräumt, dass es auf jeder Stufe des Migrationsprozesses Engpässe gibt.
Begrenzte Lastenteilung und überlastete nationale Einwanderungsbehörden, die nicht verhindern können, dass Migranten in mehreren Staaten Asylanträge stellen, haben zu einem System geführt, das sich in einer nahezu permanenten Krise befindet.
Druck ausüben
Österreich und die Niederlande – die beiden Länder, die vor kurzem ihr Veto gegen den Beitritt Bulgariens und Rumäniens zum passfreien Schengen-Raum mit der Begründung eingelegt haben, sie seien nicht bereit, die europäischen Grenzen angemessen zu schützen – waren die Hauptantriebskräfte des Gipfels des Europäischen Rates in dieser Woche.
„Wir haben dieses Thema nun wieder in den Mittelpunkt der europäischen Diskussion gerückt“, sagte der österreichische Bundeskanzler Karl Nehammer nach dem letzten Treffen der EU-Staats- und Regierungschefs im Dezember.
Einem Bericht der Europäischen Kommission zufolge, der der Zeitung „Die Welt“ zugespielt wurde, hat Österreich die viertmeisten Migrant:innen in der EU und die meisten Asylbewerber:innen pro Kopf aufgenommen. Nach Angaben des österreichischen Innenministeriums kamen 40 Prozent dieser Migranten über Bulgarien.
„Wir wollen Bulgarien dabei unterstützen, die Grenze noch effizienter zu schützen. Noch mehr Kontrollen kann Bulgarien nicht alleine bewältigen“, sagte Nehammer bei einem Staatsbesuch in Bulgarien im Januar.
Nach Ansicht des österreichischen Bundeskanzlers sollte Bulgarien mindestens 2 Milliarden Euro an Unterstützung erhalten, um unter anderem eine Mauer an der Grenze zur Türkei zu bauen.
Der niederländische Ministerpräsident Mark Rutte warnte seinerseits, dass „wir zu den Dublin-Regeln zurückkehren müssen“, sonst werde Schengen „nicht überleben“.
Die EU-Kommissarin für Inneres, Ylva Johansson, sagte, sie wolle eine „pragmatische“ Lösung für die Grenzzäune finden, was Nehammer letzte Woche als „einen Schritt in die richtige Richtung bezeichnete, der zeigt, dass unser Drängen auf konkrete Maßnahmen wichtig war“.
Der Streit um die Erweiterung von Schengen ist bezeichnend für eine Reihe von nationalen Einwanderungsbehörden, die sich in den meisten Fällen in großen Schwierigkeiten befinden.
Langsame Entscheidungsfindung, wachsende Rückstände
Diese Schwierigkeiten beginnen mit langsamen Entscheidungsprozessen.
Laut einem Bericht des deutschen Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge dauert das Asylverfahren vom Antrag bis zur Entscheidung durchschnittlich 7,6 Monate. Diese Zeitspanne erhöht sich jedoch auf durchschnittlich 26 Monate, wenn der Antragsteller die Entscheidung vor Gericht anfechtet.
Ähnlich wie das deutsche Bundesamt für Zuwanderung und Asyl (BFA) ist auch das tschechische Innenministerium eigentlich verpflichtet, innerhalb von sechs Monaten nach dem Datum des Asylantrags eine Entscheidung zu treffen.
Während es Ende Oktober letzten Jahres in Deutschland 110.385 offene Fälle gab, meldete Tschechien im Dezember nur 768, klagte aber dennoch über eine dünne Personaldecke.
„Die Behörde ist derzeit am Rande ihrer Kapazität. Jede Schwankung in der Zahl der eingereichten Anträge würde es unmöglich machen, das Verfahren innerhalb der Fristen durchzuführen“, erklärte Hana Malá vom Innenministerium gegenüber EURACTIV Tschechien.
Ähnliche Muster gibt es auch in anderen Ländern, wenngleich in Frankreich Verbesserungen zu verzeichnen sind: Die durchschnittliche Bearbeitungszeit für einen Asylantrag lag 2022 bei 5,2 Monaten und damit deutlich unter den Jahren 2020 und 2021, als sie bei über 8,5 Monaten lag.
Dies hat nach Angaben des Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides zu einem leichten Rückgang der Zahl der anhängigen Anträge in Frankreich auf rund 47.000 geführt.
Nach Angaben des Innenministeriums in Wien gab es im Dezember 2022 in Österreich 44.935 ungelöste Fälle.
In Italien wurden zwischen dem 1. August 2021 und dem 31. Juli 2022 72.423 Asylanträge gestellt, fast 32.000 mehr als im Jahr zuvor. Etwa 57.558 Anträge wurden geprüft.
In Kroatien, das erst im Januar dieses Jahres dem Schengen-Raum beigetreten ist, dauert die Bearbeitung von Asylanträgen nach Angaben des Zentrums für Friedensstudien (CMS), einer NGO mit Sitz in Zagreb, „zwischen einem und zwei Jahren“, wie es in den von ihr bearbeiteten Fällen heißt.
Innenminister Davor Božinović sagte im November letzten Jahres, dass im Jahr 2022 36.000 Migranten über die Balkanroute nach Kroatien gekommen seien, ein Anstieg um 145 Prozent gegenüber 2021. Die meisten werden förmlich aufgefordert, die EU innerhalb von sieben Tagen freiwillig zu verlassen.
Spanien kämpft seit der syrischen Flüchtlingskrise im Jahr 2015 mit der Bewältigung von Asylanträgen, aber die Situation verschärfte sich vor vier Jahren, als die Zahl der Anträge exponentiell zu steigen begann.
Sobald ein Antrag zur Bearbeitung zugelassen wurde, muss nach spanischem Recht innerhalb von sechs Monaten eine Entscheidung getroffen werden. Nach Angaben spanischer NROs dauert das Verfahren jedoch oft bis zu einem Jahr.
Nach Angaben des spanischen Asyl- und Flüchtlingsamtes sind noch rund 94 500 Anträge anhängig.
In Griechenland hingegen kann es zwischen 6 Monaten und 3 Jahren dauern, bis ein Asylverfahren abgeschlossen ist.
Wenn die Behörden feststellen, dass der Antragsteller aus der Türkei stammt, muss er eine erste Anhörung absolvieren, um zu beweisen, dass er in der Türkei nicht in Gefahr ist, und dann eine zweite, um Asyl zu erhalten oder abgelehnt zu werden.
In Finnland beträgt die durchschnittliche Bearbeitungszeit 229 Tage, und die Einwanderungsbehörde hat einen Rückstand von 3.136 offenen Fällen, bzw. 4.814, wenn ukrainische Asylbewerber mitgerechnet werden.
Ukrainer:innen haben jedoch Anspruch auf vorübergehenden Schutz, und ihre Asylfälle werden nicht auf dieselbe Weise bearbeitet.
Das belgische Büro des Generalkommissars für Flüchtlinge und Staatenlose (CGRA) strebt ebenfalls eine Entscheidung innerhalb von sechs Monaten an, aber die Pandemie hat zu einem großen Rückstau geführt, vor allem weil die Anhörungen der Antragsteller ausgesetzt werden mussten.
Nach der Pandemie ist die Zahl der Migrant:innen inzwischen gestiegen. Im Jahr 2022 wurden in Belgien fast 37.000 Asylanträge registriert, was einem Anstieg von 40 Prozent gegenüber 2021 entspricht, wobei Afghanistan, Syrien, Palästina, Burundi und Eritrea die Hauptherkunftsländer waren.
Langsames Tempo bei Rückführungen
Langsame Entscheidungsfindung geht einher mit langsamen Prozessen bei der Rückführung abgelehnter Asylbewerber in ihr Herkunftsland oder den EU-Staat, in dem sie ursprünglich angekommen sind.
Nach Angaben des Europäischen Rechnungshofs (ERH) wurden zwischen 2018 und 2021 insgesamt 19.745 erzwungene Rückführungen und 2.183 unterstützte Rückführungen von mehr als 136.000 gelandeten Migranten durchgeführt, was 14,5 Prozent beziehungsweise 1,6 Prozent der Gesamtmenge entspricht.
Mehrere Regierungen versuchen nun jedoch, ihren Fokus auf die Durchsetzung der Rückführung zu erhöhen.
Dazu gehört auch die Ampel-Regierung unter Bundeskanzler Olaf Scholz. In der ersten Hälfte des Jahres 2022 hat Deutschland 6.198 Migranten zurückgeführt, hauptsächlich nach Nordmazedonien, Albanien und Georgien.
Die belgische Fedasil berichtete, dass 2.673 Migranten im Jahr 2022 freiwillig in ihr Heimatland zurückgeführt wurden. Fedasil koordiniert und bezahlt die Rückführung, und die Internationale Organisation für Migration (IOM) organisiert die Rückführung per Flugzeug oder Bus.
Im Jahr 2021 waren von den 3 420 Personen, die aus Italien zurückgeführt wurden, 1 945 tunesische Staatsangehörige. Die Einzelheiten der Migrationsvereinbarungen zwischen Italien und Tunesien sind jedoch nie vollständig veröffentlicht worden.
Mangelnde Zusammenarbeit erschwert Rückführung
Nach Ansicht des Europäischen Rechnungshofs (ERH) mit Sitz in Luxemburg ist die mangelnde Zusammenarbeit der Herkunftsstaaten der Migranten die Hauptursache für die schlechten Ergebnisse bei der Rückführung auf europäischer Ebene.
In einem Bericht des ERH aus dem Jahr 2019 wurde eine Reihe von Mängeln in Italien aufgezeigt, darunter das Fehlen eines wirksamen Rückkehrmanagementsystems, die Schwierigkeiten bei der Lokalisierung der zurückzuführenden Migranten, die unzureichende Kapazität der Permanenten Rückkehrzentren und die begrenzte Zusammenarbeit mit den Herkunftsländern der Migranten.
Kroatien hat auch ein Abkommen über die Umsiedlung von Migranten, die in Lagern in Griechenland und Italien untergebracht sind, und mehrere hundert wurden im Rahmen des EU-Solidaritätsmechanismus hierher umgesiedelt.
Da sie jedoch frei reisen können, während ihre Anträge bearbeitet werden, ziehen schätzungsweise 75-90 Prozent der Asylbewerber in andere Länder weiter, bevor überhaupt eine Entscheidung getroffen wird.
Im Jahr 2020 wurden beispielsweise fast 2.000 formelle Anträge gestellt, von denen fast 1.700 annulliert wurden, weil der Antragsteller das Land vor der Entscheidung verließ. Nur 42 Anträge – 2 Prozent der Gesamtzahl – wurden schließlich bewilligt. Die Hauptherkunftsländer der Antragsteller sind Afghanistan, Irak, Iran, Türkei und Syrien.
Abkommen mit Drittstaaten
Das ohnehin schon komplexe Rückführungssystem wird durch ein Geflecht bilateraler Rückübernahmeabkommen zwischen der EU und Drittstaaten, die zu den gemeinsamen EU-Rückübernahmeabkommen hinzukommen, noch komplizierter.
So hat beispielsweise Kroatien bilaterale Rückübernahmeabkommen mit den Nachbarländern Bosnien-Herzegowina und Serbien sowie mit einigen Drittländern, darunter Pakistan.
Die Tschechische Republik hat derzeit 17 bilaterale Abkommen mit Ländern wie Deutschland, Polen und der Slowakei sowie mit Nicht-EU-Ländern wie Armenien, Kosovo, Moldawien, der Mongolei und Vietnam geschlossen.
Deutschland hat bilaterale Rückführungsabkommen mit 16 Nicht-EU-Ländern, darunter Norwegen und die Schweiz, während Finnland solche Abkommen mit Bulgarien, Estland, dem Kosovo, Lettland, Litauen, Rumänien und der Schweiz sowie eine Vereinbarung über die freiwillige Rückkehr mit Somaliland geschlossen hat.
Österreich hat laut einer parlamentarischen Anfrage aus dem Jahr 2021 22 bilaterale Rückführungsabkommen, davon drei mit Nicht-EU-Staaten: Kosovo, Nigeria und Tunesien.
Unter dem Druck einknicken
Die Einwanderungsbehörden in der gesamten EU leiden unter der steigenden Zahl von Anträgen, den bestehenden Rückständen und sogar der schlechten Ausbildung.
In Kroatien erklärte Sara Kekus von CMS gegenüber EURACTIV: „Es gibt Anzeichen dafür, dass es den Einwanderungsbehörden an angemessener Ausbildung und Verständnis für die Menschenrechte von Flüchtlingen und anderen Migranten mangelt, insbesondere für den Grundsatz der Nichtzurückweisung, die psychosozialen Auswirkungen überlebter Traumata sowie für die Situation in ihren Herkunftsländern.“
„Außerdem haben wir die Erfahrung gemacht, dass die Mitarbeiter der Einwanderungsbehörden selten eine Fremdsprache sprechen, was ein großes Hindernis bei der Kommunikation mit Flüchtlingen und anderen Ausländern darstellt“, fügte sie hinzu.
Es gibt jedoch Anzeichen dafür, dass die Länder, in denen die Personalausstattung ihrer Einwanderungsbehörden aufgestockt wurde, Verbesserungen verzeichnen konnten.
Finnland ist eine der wenigen relativen Erfolgsgeschichten. Die Zahl der Mitarbeiter:innen der finnischen Einwanderungsbehörde beträgt derzeit 1.229 und soll bis Ende des Jahres auf 1.300 erhöht werden.
In Frankreich ist die Zahl der Vollzeitstellen in der OFPRA von 884 im Jahr 2019 auf 1.028 Ende 2021 gestiegen.
Im Jahr 2022 investierte die belgische CGRA in „Sondermaßnahmen“, um die Zahl der Entscheidungen zu erhöhen, während der Ministerrat im vergangenen Dezember zusätzliche Mittel bereitstellte, um im April und Mai neue Mitarbeiter:innen zu bezahlen, von denen sich die CGRA einen deutlichen Anstieg der Zahl der Entscheidungen im Jahr 2023 verspricht.
Zwischen September und Dezember 2022 ist die Zahl der Entscheidungen laut CGRA bereits um 25 Prozent gegenüber dem gleichen Zeitraum im Jahr 2021 gestiegen.
Oliver Noyan | EURACTIV.de, Davide Basso| EURACTIV.fr, Pekka Vänttinen, Federica Pascale| EURACTIV.it, Sofia Mandilara| EURACTIV.gr, Ondřej Plevák| EURACTIV.cz, Fernando Heller | EuroEFE.EURACTIV.es, David Spaic-Kovacic| EURACTIV.hr und Anne-Sophie Gayet trugen zur Berichterstattung bei.
[Bearbeitet von Alice Taylor/Zoran Radosavljevic]
