ESMA - mit EU-Recht vereinbar?
Die EU-Kommission schlägt vor, die Aufsicht über Ratingagenturen bei der Europäischen Wertpapieraufsichtsbehörde (ESMA) zu zentralisieren. Das Centrum für Europäische Politik (CEP) meint dazu: Das ist zwar vertretbar, aber nicht zwingend notwendig. Fragwürdig sei insbesondere, ob eine solche Zentralisierung mit EU-Recht vereinbar ist.
Die EU-Kommission schlägt vor, die Aufsicht über Ratingagenturen bei der Europäischen Wertpapieraufsichtsbehörde (ESMA) zu zentralisieren. Das Centrum für Europäische Politik (CEP) meint dazu: Das ist zwar vertretbar, aber nicht zwingend notwendig. Fragwürdig sei insbesondere, ob eine solche Zentralisierung mit EU-Recht vereinbar ist.
Der Autor:
Dr. Bert Van Roosebeke ist wissenschaftlicher Referent am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.
Im Juni 2009 stimmte der Europa?ische Rat der Anku?ndigung der EU-Kommission zu, eine EU-Aufsicht u?ber Ratingagenturen zu installieren. Drei Monate spa?ter schlug die Kommission die Errichtung der Europa?ischen Wertpapieraufsichtsbeho?rde (ESMA) vor, die auf Basis einer "ku?nftigen Verordnung u?ber Ratingagenturen" auch diese Aufsicht wahrnehmen soll.
Die zu a?ndernde Verordnung (EG) 1060/2009 ("Rating-VO") von 2009 regelt die Registrierung und Beaufsichtigung von Ratingagenturen EU-weit. Nationale Aufsichtsbeho?rden nehmen diese Aufgaben eigensta?ndig oder in Kollegien wahr. Der Ausschuss der Europa?ischen Wertpapierregulierungsbeho?rden (CESR) koordiniert lediglich. Im September 2009 hat die Kommission Vorschla?ge zur Errichtung eines Europa?ischen Finanzaufsichtssystems (ESFS) vorgelegt. Teil des ESFS soll die ESMA sein, die den CESR ersetzen soll.
Künftig entscheidet nur die ESMA
Der Großteil der Aufsichtsaufgaben der nationalen Aufsichtsbeho?rden bezu?glich Ratingagenturen wird auf das Personal der ESMA u?bertragen. Bisher entscheidet grundsa?tzlich die zusta?ndige nationale Aufsichtsbeho?rde im Herkunftsstaat der Agentur u?ber den Registrierungsantrag sowie u?ber Aufsichtsmaßnahmen. Wenn eine Ratingagentur u?ber Zweigniederlassungen im EU-Ausland verfu?gt oder die Nutzung ihrer Ratings auch in anderen Staaten weit verbreitet ist, diskutieren die nationalen Aufsichtsbeho?rden in einem "Kollegium". Im Konfliktfall steht es aber jeder nationalen Aufsichtsbeho?rden frei, eigene Aufsichtsmaßnahmen zu treffen.
Ku?nftig entscheidet nur die ESMA. Bisher gibt es keine Pflicht fu?r Emittenten strukturierter Finanzprodukte, auch anderen Ratingagenturen als der beauftragten Informationen zu u?bermitteln, die die Erstellung eines Ratings ermo?glichen. Die ESMA stellt den Ratingagenturen Gebühren in Rechnung, welche die Kosten der Registrierung und Aufsichtstätigkeit voll abdecken. Gleichzeitig sollen diese Gebühren der Größe und Wirtschaftskraft der jeweiligen Ratingagentur angemessen sein.
Ordnungspolitische Beurteilung
Gesetzliche Anforderungen an Ratingagenturen sind angesichts deren Bedeutung fu?r die Finanzmarktstabilita?t legitim. Der vorliegende A?nderungsvorschlag u?bernimmt die materiellen Bestimmungen der bisherigen Ratingverordnung weitgehend.
Zu bema?ngeln ist daher weiterhin, dass die Verordnung auch fu?r Ratingagenturen gelten soll, deren Ratings nicht fu?r die Ermittlung hoheitlicher Anforderungen – etwa fu?r die Berechnung des notwendigen Eigenkapitals von Banken – herangezogen werden sollen und die damit keine quasi-hoheitliche Funktion ausu?ben.
Anders als bei den u?brigen Aufgaben der drei vorgesehenen Europa?ischen Aufsichtsbeho?rden – neben der ESMA die Europa?ische Bankenaufsichtsbeho?rde (EBA) und die Europa?ische Versicherungsaufsichtsbeho?rde (EIOPA) – strebt die Kommission die Zentralisierung der Aufsicht u?ber Ratingagenturen auf EU-Ebene an. Das Personal der ESMA – und nicht die 27 nationalen Bankenaufsichtsbeho?rden – wird u?ber Aufsichtsmaßnahmen entscheiden. Diese Zentralisierung ist vertretbar, da sie verhindert, dass die nationalen Aufsichtsbeho?rden im Konfliktfall verschiedene Aufsichtsmaßnahmen treffen. Dies wa?re nach Art. 35 der derzeitigen Rating-VO mo?glich. Die Zentralisierung ist aber nicht zwingend notwendig. Denn die bestehenden Probleme ko?nnten auch durch die Streichung von Art. 35 der derzeitigen Rating-VO gelo?st werden.
Reicht das föderale Aufsichtsmodell?
Nach diesem Schritt wu?rde das fo?derale Aufsichtsmodell, das fu?r die sonstigen Aufgaben der Europa?ischen Aufsichtsbeho?rden vorgesehen ist, auch fu?r die Aufsicht u?ber Ratingagenturen ausreichen. Das Modell ermo?glicht eine klare Kompetenzabgrenzung zwischen den Aufsichtsbeho?rden und eine einheitliche Anwendung der Regeln fu?r Ratingagenturen. Garantie dafu?r ist die Kontrolle der Rechtsanwendung und die bindende Schlichtung von Konflikten durch die ESMA per Mehrheitsentscheidung der nationalen Aufsichtsbeho?rden.
Auch Geldbußen bei Rechtsversto?ßen von Ratingagenturen mu?ssen nicht zentral von der ESMA verha?ngt werden. Nach bestehender Rechtslage entscheiden die Beho?rden des Heimatstaates der Agentur u?ber die Ho?he. Um ein "Race to the bottom" zu verhindern – das dazu fu?hren ko?nnte, dass Agenturen sich dort niederlassen, wo die Geldbußen am geringsten sind – genu?gen EU-weite Mindestho?hen fu?r Geldbußen.
Als Folge der Zentralisierung der Ratingaufsicht auf EU-Ebene werden auch kleine Agenturen, die nur in einem Land ta?tig sind, von der ESMA in Paris beaufsichtigt. Die ESMA ist mit der Arbeit solcher Agenturen – etwa bulgarische Agenturen, die Kommunalanleihen bewerten – nicht vertraut. Es ist deshalb davon auszugehen, dass sie diese Aufsichtsta?tigkeit an die nationale Aufsichtsbeho?rde zuru?ckdelegiert. Auch hier ist das bislang vorgesehene fo?derale Aufsichtsmodell u?berlegen: Erst bei ernsthaften Konflikten wu?rde sich die ESMA u?berhaupt mit solchen Aufsichtsfragen bescha?ftigen.
Der Versuch der Kommission, mit Sonderregeln fu?r strukturierte Finanzprodukte den Wettbewerb im oligopolistischen Markt fu?r Ratings anzukurbeln, ist lo?blich. Diese Regeln werden aber nur begrenzte Wirkung haben. Denn Gescha?ftsbanken mu?ssen abweichende Ratings, die z.B. von anderen Ratingagenturen unaufgefordert erstellt werden, bei der Berechnung des notwendigen Eigenkapitals nicht beru?cksichtigen: Die Eigenkapitalrichtlinie legt fest, dass nur die Ratings der von einer Bank nominierten Agenturen heranzuziehen sind. Da Banken in der Regel die drei marktbeherrschenden Ratingagenturen nominiert haben, bleiben abweichende Ratings anderer Agenturen fu?r sie folgenlos. Die Chance fu?r neue Ratingagenturen, sich dank des nun ermo?glichten Zugangs zu notwendigen Daten des Emittenten am Markt zu etablieren, ist damit begrenzt.
Folgen fu?r Effizienz und individuelle Wahlmo?glichkeiten
Die Ratingagenturen mu?ssen die Aufsicht der ESMA zu 100 Prozent u?ber Gebu?hren finanzieren. Dabei geht die Kommission von ja?hrlichen Kosten in Ho?he von 2,5 Mio. Euro aus. Bei 50 registrierten Ratingagenturen, fu?hrt dies zu durchschnittlichen ja?hrlichen Kosten von 50.000 Euro pro Agentur pro Jahr.
Folgen fu?r Wachstum und Bescha?ftigung
Falls die Sonderregeln fu?r strukturierte Finanzprodukte – entgegen den Erwartungen – auch zu kritischeren Ratings der marktbeherrschenden Ratingagenturen fu?hren, verteuern sich diese Produkte. Banken werden mehr Eigenkapital hinterlegen mu?ssen und ko?nnen dementsprechend weniger Kredite vergeben, was sich negativ auf das Wachstum auswirkt. Soweit kritischere Ratings sachgerecht sind, erho?hen sie allerdings die Stabilita?t des Finanzsystems.
Vereinbarkeit mit EU-Recht
Die Ausu?bung der Aufsicht u?ber Ratingagenturen ist zwangsla?ufig mit Ermessensentscheidungen verbunden. Es ist daher fraglich, ob die U?bertragung der wesentlichen Aufsichtsaufgaben auf die ESMA rechtlich zula?ssig ist. Denn Befugnisse mit Ermessensspielraum du?rfen nur auf Einrichtungen u?bertragen werden, die zur Ausu?bung und Kontrolle dieser Befugnisse im Vertrag genannt sind (EuGH, Rs. 9/56, Meroni).
Die vorgeschlagene formale U?bertragung von Ermessensentscheidungen u?ber Geldbußen und Zwangsgelder auf die Kommission, mit der die Meroni-Entscheidung umgangen werden soll, ist keine Alternative: Sie ist mit dem erkla?rten Verordnungsziel einer von der Politik unabha?ngigen Aufsicht nicht vereinbar.
Mo?gliche zuku?nftige Folgemaßnahmen der EU
Das Europa?ische Parlament strebt an, dass die ESMA auch die Aufsicht u?ber Zentrale Gegenparteien (Central Counter Parties, CCP) fu?r Derivate wahrnimmt. Mit einem entsprechenden Kommissionsvorschlag ist zu rechnen. Die Kommission ko?nnte die zentralisierte Ratingaufsicht zum Anlass nehmen, auch der Europa?ischen Bankenaufsichtsbeho?rde (EBA) und der Europa?ischen Versicherungsaufsichtsbeho?rde (EIOPA) zentralisierte Aufsichtsbefugnisse zu u?bertragen. Es ist nicht auszuschließen, dass die Kommission ku?nftig vorschla?gt, Staatsanleihen von einer o?ffentlichen Agentur oder von der Europa?ischen Zentralbank raten zu lassen.
Zusammenfassung der Bewertung
Die Zentralisierung der Ratingaufsicht bei der ESMA ist zwar vertretbar, aber nicht zwingend notwendig. Gleichzeitig ist fragwu?rdig, ob sie mit dem EU-Recht vereinbar ist. Daher ist die Beibehaltung der fu?r die ESMA vorgesehenen fo?deralen Aufsichtsstrukturen auch fu?r die Aufsicht u?ber Ratingagenturen die bessere Lo?sung. Hierfu?r mu?sste lediglich Art. 35 der derzeitigen Rating-VO gestrichen wird. Die vorgesehenen Sonderregeln fu?r strukturierte Finanzprodukte werden nur begrenzte Wirkung haben.
Links
CEP: Website
CEP: Kurzanalyse zur Zentralisierung der Ratingaufsicht
EURACTIV.de: Rating-Agenturen – Konkurrenz für die drei Großen (29. Juli 2010)
EURACTIV.de: Zähes Ringen um EU-Finanzaufsicht (14. Juli 2010)
EURACTIV.de: Angriff auf die Ratingagenturen – Brüssel will Kontrolle (2. Juni 2010)
EURACTIV.de: "Das Kasino bekommt Risse" (18. Mai 2010)
